Uitspraak
200302349/1.
Datum uitspraak: 17 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellante B], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2003, kenmerk DO 01.2001, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan Radiovliegclub Dordrecht en Omstreken "Red Eagles" vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het vliegen met modelvliegtuigen op het perceel “de Transberg” te Dordrecht, kadastraal bekend gemeente Dordrecht, sectie V, nummer 282.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 11 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 14 april 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 13 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 3 oktober 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2003, waar appellanten in persoon van [appellant A], en vertegenwoordigd door mr. J.A.M van der Velden, advocaat te Breda, en verweerder, vertegenwoordigd door M. de Jonge en D. Kraai, gemachtigden, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door L.M. Brillemans en A. Wolts, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Appellanten hebben in hun beroepschrift deels volstaan met een verwijzing naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging onjuist zou zijn.
In zoverre is het beroep ongegrond.
2.2. Ter zitting hebben appellanten hun beroepsgrond inzake de vermeende wijziging van de aanvraag na de ter inzage legging van het ontwerpbesluit ingetrokken.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellanten voeren aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aantasting van natuurwetenschappelijke en ecologische waarden geen aspect is dat een rol kan spelen bij de beoordeling van een vergunningaanvraag op grond van de Wet milieubeheer. Zij wijzen er in dit verband op dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat in het gebied “de Transberg” waar de inrichting is gelegen verscheidene beschermde dier- en plantensoorten voorkomen en dat dit gebied deel uitmaakt van de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur. Zij stellen dat de beschermde bruine kiekendief reeds uit het gebied is verdwenen.
2.4.1. Verweerder stelt daar tegenover dat het gebied “de Transberg” niet is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna te noemen: de Vogelrichtlijn). Voorts is de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna te noemen: de Habitatrichtlijn) niet van toepassing op de inrichting. Verder is verweerder van mening dat de Flora- en Faunawet de soortbescherming regelt en dat dit aspect daarom niet kan worden betrokken bij de verlening van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat het gebied “de Transberg” deel uitmaakt van de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur. Deze omstandigheid kan volgens verweerder echter evenmin worden betrokken bij de beoordeling van een vergunningaanvraag op grond van de Wet milieubeheer, nu dit een aspect van de ruimtelijke ordening betreft.
2.4.2. De Afdeling overweegt vooreerst dat de bezwaren van appellanten met betrekking tot de aantasting van natuurwetenschappelijke en ecologische waarden ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet milieubeheer, bezwaren zijn waarop de Wet milieubeheer mede betrekking heeft. Deze bezwaren kunnen derhalve in het kader van onderhavige procedure aan de orde komen.
2.4.3. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lid-Staten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lid-Staten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in Bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voorzover hier van belang, stellen de Lid-Staten een lijst van gebieden op, waarop staat aangegeven welke van bepaalde typen habitats en soorten in die gebieden voorkomen. De lijst moet binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Europese Commissie worden toegezonden.
Op basis van onder meer deze lijst dient, zo volgt uit artikel 4, tweede lid, derde alinea, van de richtlijn, door de Europese Commissie een lijst van gebieden van communautair belang te worden vastgesteld. Dit dient ingevolge artikel 4, derde lid, te geschieden binnen zes jaar na kennisgeving van de richtlijn. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat de Lid-Staten gebieden van communautair belang zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aanwijzen als speciale beschermingszone. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel gelden, zodra een gebied op de in het tweede lid, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
2.4.4. Onbestreden staat vast dat de inrichting niet in een gebied ligt dat is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van de Richtlijn, noch is opgenomen in de “Inventory of Important Bird Areas in the European Community” (IBA 89) dan wel in de “Review of Areas Important for Birds in the Netherlands” (IBA 94). Niet is gebleken dat de Transberg niettemin had moeten worden aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn. Voorzover het de bescherming van natuurlijke habitats en de habitats van soorten betreft, overweegt de Afdeling als volgt. Ten tijde van het bestreden besluit was de communautaire lijst, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, nog niet vastgesteld, zodat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in zoverre nog niet golden. Ook is het gebied niet vermeld op een lijst als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, die aan de Europese Commissie is toegezonden. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat toetsing aan de genoemde Richtlijnen in dit geval achterwege kon blijven.
Dit beroepsonderdeel faalt.
2.4.5. De Afdeling overweegt voorts dat het aspect van de soortbescherming primair aan de orde dient te komen in het kader van de vraag of een ontheffing krachtens de Flora- en Faunawet is vereist en kan worden verleend. Een aanvullende beoordeling in het kader van de Wet milieubeheer dient in te houden dat wordt bezien of vanwege het in werking zijn van de inrichting zodanig nadelige gevolgen voor bepaalde ter plaatse aanwezige soorten te verwachten zijn dat dit aanleiding voor verweerder moet zijn om nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden. Verweerder heeft een dergelijke beoordeling niet uitgevoerd.
Met betrekking tot de aanwezigheid van de inrichting binnen de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur overweegt de Afdeling als volgt. Voorzover deze grond ziet op aspecten van planologische aard kan, nu deze aspecten geen betrekking hebben op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer, deze grond niet slagen. Voorzover het beroep ziet op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer, kan de eventuele aanwezigheid van de inrichting in dit gebied aanleiding zijn voor verweerder om nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden. Verweerder heeft dit miskend.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit in strijd gehandeld met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, die vereisen dat een besluit zorgvuldig dient te worden voorbereid en dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Dit beroepsonderdeel slaagt.
2.5. Appellanten vrezen geluidhinder van de activiteiten van de inrichting. In dit kader voeren zij het volgende aan. Het is hun onduidelijk wat de precieze omvang van de inrichting is; de aanvraag biedt onvoldoende duidelijkheid omtrent de vraag waar het geluidrelevante centrum van de vliegbaan is gelegen. Voorts stellen appellanten dat het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport onvolledig is dan wel uitgaat van onjuiste uitgangspunten. Zij doelen hierbij op het ontbreken van de woning aan de Rijksstraatweg 185 op de tekening bij de aanvraag en de tot uitgangspunt genomen afstand tussen deze woning en de start- en landingsbaan. Voorts heeft verweerder huns inziens ten onrechte geluidgrenswaarden gesteld voor de avond- en de nachtperiode, gedurende welke perioden de inrichting niet in werking mag zijn. Verder is het volgens appellanten onduidelijk wat verweerder verstaat onder ‘zomerse maanden’, zoals dit in de aanvraag bij het vliegen op de woensdagmiddag staat beschreven. De zinsnede ‘met name na 11.00 uur’, zoals dit in de aanvraag bij het vliegen op zondag is vermeld, is volgens appellanten verwarrend en duidt erop dat vliegen voor dit uur is toegestaan. Tot slot menen appellanten dat voorschrift F.11 een ongeoorloofde verruiming van de vliegtijden inhoudt.
2.5.1. Wat de omvang van de inrichting en de ligging van het geluidrelevante centrum van de vliegbaan betreft, overweegt de Afdeling als volgt. De als Bijlage 1 en Bijlage 2 aangemerkte, tot de aanvraag behorende kaart en legenda bieden naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijkheid omtrent de ligging van het vlieggebied van de inrichting, het eigenlijke vliegveld en het centrum van de vliegbewegingen. Voorts blijkt uit de stukken duidelijk dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag is uitgegaan van vorengenoemde gegevens. De enkele omstandigheid dat de aanvraag ook verwijst naar een van Bijlage 1 afwijkende tekening doet aan het vorenstaande niet af.
Dit beroepsonderdeel treft geen doel.
2.5.2. De Afdeling overweegt verder als volgt. Uit de aanvraag, die blijkens het dictum van het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning, blijkt dat slechts in de dagperiode wordt gevlogen, derhalve tussen 7.00 uur en 19.00 uur. De enkele omstandigheid dat in de aanvraag staat vermeld dat op zondagen met name na 11.00 uur zal worden gevlogen maakt het vorenstaande niet anders. Voorts is het stellen van geluidgrenswaarden voor dagdelen waarin in een inrichting geen activiteiten mogen worden uitgevoerd, naar het oordeel van de Afdeling niet ongebruikelijk. Dit houdt veelal verband met het in werking (moeten) zijn van bepaalde bedrijfsinstallaties. De Afdeling ziet voorts in hetgeen appellanten hieromtrent hebben aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder de in voorschrift F.11 toegestane uitzondering om gedurende maximaal 12 keer per jaar op andere dagen dan woensdag, zaterdag en zondag te vliegen niet in redelijkheid heeft kunnen maken. Zij neemt daarbij mede in aanmerking de omstandigheid dat ingevolge voorschrift F.13 tijdens een dergelijke incidentele activiteit voldaan moet worden aan de (geluid)voorschriften zoals opgenomen in het besluit.
Deze beroepsonderdelen slagen niet.
2.5.3. Verweerder heeft bij de beoordeling van de geluidhinder vanwege de inrichting aangesloten bij de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening van oktober 1998 (hierna: de Handreiking).
In voorschrift F.1 zijn geluidgrenswaarden gesteld van 45, 30 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, de avond- en de nachtperiode ter plaatse van de woningen aan de Rijksstraatweg 181 en 185 en op een afstand van 400 meter van de start-/landingsbaan.
Blijkens het deskundigenbericht zijn de woningen aan de Rijksstraatweg 126 en 134 op een afstand van 300 meter ten opzichte van de start-/landingsbaan gelegen. Deze woningen zijn derhalve dichter bij de start-/landingsbaan gelegen dan de in voorschrift F.1 opgenomen woningen en ondervinden hiervan waarschijnlijk een grotere geluidbelasting. Het is de Afdeling op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet duidelijk geworden in hoeverre verweerder het vorenstaande bij zijn beoordeling van de aanvraag heeft betrokken. De verklaring van verweerder, ter zitting gedaan, dat ter plaatse van deze woningen metingen naar het referentieniveau zijn verricht maakt dit niet anders.
Het bestreden besluit is naar het oordeel van de Afdeling ook in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende gemotiveerd.
2.5.4. Tot slot overweegt de Afdeling nog het volgende.
Aangevraagd en vergund is het vliegen op woensdagmiddag ‘in de zomerse maanden’. Nu echter uit het bestreden besluit niet blijkt welke maanden hiertoe gerekend moeten worden, heeft verweerder in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld. Het bestreden besluit komt ook op dit punt voor vernietiging in aanmerking.
Ter zitting is voorts gebleken dat vergunninghoudster, anders dan waarvan verweerder is uitgegaan bij het stellen van de geluidvoorschriften, in het akoestisch rapport van 30 januari 2001, behorende tot de aanvraag, een straffactor van 3 dB(A) wegens tonaal geluid verdisconteerd achtte in het berekende emissieniveau van 83 dB(A). Het vorenstaande is van belang bij beantwoording van de vraag of de geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau naleefbaar zijn. De Afdeling wijst er daarbij nog op dat de Handreiking uitgaat van een straffactor voor tonaal geluid van 5 dB(A) en geen ruimte biedt voor een variabele straffactor.
2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 10 maart 2003, kenmerk DO 01.2001;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 674,17, waarvan een bedrag groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Dordrecht te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de gemeente Dordrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Scheerhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Scheerhout
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2004
318.