Uitspraak
200203439/1.
Datum uitspraak: 24 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting tot behoud leefmilieu Buggenum, Haelen, Horn, Nunhem en naaste omgeving", gevestigd te Buggenum, en anderen,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2001, kenmerk DLB 2001/17904, heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellanten om onder oplegging van een dwangsom Demkolec B.V. te dwingen tot verwijdering van alle binnen haar inrichting aanwezige (gevaarlijke) afvalstoffen als RWZI-slib en kippenmest, en haar te verbieden deze nog langer te vergassen.
Bij besluit van 14 mei 2002, kenmerk DLB 2002/11200, verzonden op 16 mei 2002, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 juli 2002.
Bij brief van 21 augustus 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 6 december 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door ing. A.M.L. van Rooij, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.E.M.P. Janssen, ing. R.M.I. Kwanten en ing. I.R.A. Linssen, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen. Voorts is Nuon Power Buggenum B.V., vertegenwoordigd door J.T.W. Pastoors, gemachtigde, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. In 1993 is in de inrichting, die thans wordt geëxploiteerd door NUON Power Buggenum B.V., een kolenvergassingsinstallatie in bedrijf genomen, waarmee steenkool wordt vergast om elektriciteit op te wekken. Naast steenkool worden sinds 2000 ook andere secundaire vaste brandstoffen (afvalstoffen) meevergast, waaronder hout, kippenmest en RWZI-slib. Bij besluit van 12 maart 2002 is krachtens de Wet milieubeheer een tijdelijke veranderingsvergunning verleend (tot 31 december 2003) voor het doen van proeven met de inzet van secundaire brandstoffen. Voor het structureel meevergassen van secundaire brandstoffen is op 20 maart 2002 een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van die wet aangevraagd. Bij besluit van 11 november 2003 is die vergunning verleend.
2.2. Appellanten hebben bezwaar tegen het meevergassen van secundaire brandstoffen. Hun verzoek aan verweerder om daartegen op te treden is gebaseerd op overtreding van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) in samenhang met de Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PbEG L 129, p. 23).
De Afdeling merkt allereerst op dat het niet mogelijk is om - zoals door appellanten is verzocht - op grondslag van overtreding van de Wvo een last onder dwangsom op te leggen die er toe strekt dat de in de inrichting opgeslagen afvalstoffen worden afgevoerd. Dit geldt evenzeer indien het mede om gevaarlijk afval zou gaan. Het opslaan van (gevaarlijke) afvalstoffen binnen de inrichting is immers geen Wvo-vergunningplichtige activiteit maar is een activiteit die valt onder vigeur van de Wet milieubeheer. Verder is niet gebleken dat verontreinigende stoffen worden geloosd als gevolg van de bestreden opslag. De in beroep aangevoerde bezwaren die betrekking hebben op het opslaan van (gevaarlijk) afval binnen de inrichting en op de weigering van verweerder om de exploitant van de inrichting te verplichten dit af te voeren, treffen derhalve geen doel.
2.3. Met het verzoek om handhaving hebben appellanten kennelijk beoogd de huns inziens illegale lozing van afvalwaterstromen te beëindigen. Gelet op de stukken en met name op hetgeen in beroep is aangevoerd, gaat het daarbij om lozingen die het gevolg zijn van het meevergassen van secundaire brandstoffen in de centrale, waardoor, naar appellanten stellen, verontreinigende stoffen via een schoorsteen worden uitgestoten en vervolgens, ofwel (met regenwater) direct neerslaan op het oppervlaktewater, ofwel (met regenwater) neerslaan op daken en terreinen en daarna via een hemelwaterriool of anderszins in het oppervlaktewater terecht komen. Volgens appellanten is sprake van lozingen als bedoeld in artikel 1, tweede lid, sub d, Richtlijn 76/464/EEG, waarvoor derhalve een vergunning ingevolge de Wvo, te verlenen door de minister van Verkeer en Waterstaat, is vereist. Appellanten wijzen hierbij op het arrest van het Hof van Justitie van de EG van 29 september 1999, nr. C-231/97, AB 2000, 22 en de daarin opgenomen uitleg van het begrip lozing als bedoeld in die richtlijn.
2.4. Verweerder stelt zich, kort weergegeven, op het standpunt dat geen sprake is van een lozing als bedoeld in Richtlijn 76/464/EEG, omdat voorzover de emissies neerslaan op oppervlaktewater, dit niet als een aan een persoon toe te schrijven handeling kan worden beschouwd, maar als een verontreiniging vanuit andere significante bronnen, waaronder meervoudige of diffuse bronnen. Indien toch sprake zou zijn van een lozing, zijn de te verwachten concentraties in het oppervlaktewater volgens verweerder zó gering, dat moet worden aangenomen dat de lozing niet vergunningplichtig is dan wel dat deze in ieder geval kan worden gelegaliseerd, zodat geen aanleiding bestond om direct handhavend op te treden.
2.5. Gelet op het vorenstaande spitst het geschil zich toe op de vraag of het bijvergassen van secundaire brandstoffen in de centrale tot gevolg heeft dat stoffen worden geëmitteerd die via de lucht neerslaan op oppervlaktewater, zodanig dat sprake is van een lozing als bedoeld in de Richtlijn 76/464/EEG.
2.6. Ingevolge artikel 1, tweede lid, Richtlijn 76/464/EEG wordt in deze richtlijn onder lozing verstaan: iedere handeling waarbij de in lijst I of II van de bijlage genoemde stoffen in de in lid 1 bedoelde wateren worden gebracht met uitzondering van
- lozingen van baggerspecie,
- bedrijfsmatige lozingen vanaf schepen in territoriale zeewateren,
- het storten van afvalstoffen vanaf schepen in territoriale zeewateren.
De artikelen 3 tot met 7 van de richtlijn bevatten voorschriften met betrekking tot de in lijst I en lijst II genoemde stoffen. Op grond van deze voorschriften is voor iedere lozing die een van die stoffen kan bevatten een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken Lid-Staat wordt verleend en waarin emissienormen voor de lozing worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 20, tweede lid, Richtlijn 96/61/EG van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake de geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: IPPC-richtlijn) zijn, met ingang van de datum waarop deze richtlijn van toepassing wordt, de toepasselijke bepalingen betreffende de vergunningenstelsels van onder andere Richtlijn 76/464/EEG niet meer van toepassing op nieuwe installaties waar de in bijlage I bedoelde activiteiten plaatsvinden.
In artikel 20, eerste lid, IPPC-richtlijn is ten aanzien van bestaande installaties een overgangsregeling getroffen die er op neer komt dat zolang de in artikel 5 opgesomde maatregen niet zijn getroffen de eisen in Richtlijn 76/464/EEG blijven gelden.
Ingevolge artikel 2, aanhef en vierde lid, IPPC-richtlijn wordt in deze richtlijn onder bestaande installaties verstaan: een installatie die in bedrijf is of, in het kader van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarden dat die installatie uiterlijk een jaar na datum van toepassing van deze richtlijn in werking wordt gesteld.
2.7. In de inrichting wordt elektriciteit opgewekt door middel van het vergassen van steenkool zodat, gelet op artikel 1 in samenhang met bijlage I, onder punt 1.4, IPPC-richtlijn, deze richtlijn op de inrichting van toepassing is. De kolenvergassingsinstallatie is sinds 1993 in bedrijf zodat deze als een bestaande installatie moet worden aangemerkt.
2.8. Ingevolge artikel 12, tweede lid, IPPC-richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3, 6 tot en met 10 en 15, eerste, tweede en vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 2, punt 10, wordt in deze richtlijn onder 'belangrijke wijziging' verstaan: een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens en milieu.
Voor het structureel meevergassen van secundaire brandstoffen is op 20 maart 2002 vergunning ingevolge de Wet milieubeheer aangevraagd, welke vergunning bij besluit van gedeputeerde staten van Limburg van
11 november 2003 is verleend. Blijkens de vergunning gaat het om het meevergassen van maximaal 330 kton secundaire brandstoffen. Ten behoeve van de procedure tot vergunningverlening is op grond van artikel 7.2 Wet milieubeheer in samenhang met het Besluit milieu-effectrapportage een milieu-effectrapport opgesteld. Mede gelet hierop - artikel 7.2 ziet op activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu - is de Afdeling van oordeel dat deze wijziging van het productieproces moet worden aangemerkt als een belangrijke wijziging in de exploitatie van een installatie, als bedoeld in artikel 12, tweede lid, IPPC-richtlijn. Dit betekent dat met ingang van 20 maart 2002, aldus vóór de datum van het bestreden besluit, de voorschriften van onder meer de artikelen 3 en 6 tot en met 10 van toepassing zijn.
2.9. De Afdeling constateert dat de overgangsbepalingen als vervat in artikel 20 IPPC-richtlijn niet expliciet voorzien in een regeling ten aanzien van belangrijke wijzigingen in de exploitatie van een installatie, als bedoeld in artikel 12, tweede lid. Verder is ten aanzien van een belangrijke wijziging, als bedoeld in dat artikel, nagenoeg hetzelfde regime van de richtlijn van toepassing als bij nieuwe installaties. Gelet hierop moet naar het oordeel van de Afdeling een belangrijke wijziging in de exploitatie van een installatie, als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de richtlijn, voor de toepassing van artikel 20, tweede lid, worden gelijkgesteld met nieuwe installaties.
2.10. Het vorenstaande betekent dat, gelet op artikel 20, tweede lid, IPPC-richtlijn, de toepasselijke bepalingen betreffende vergunningenstelsels van de Richtlijn 76/464/EEG niet van toepassing zijn op de op
20 maart 2002 aangevraagde wijziging van de exploitatie van de inrichting (het meevergassen van secundaire brandstoffen). Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold het in die richtlijn opgenomen vereiste van vergunning dan ook niet meer. Hetgeen appellanten hieromtrent hebben aangevoerd kan derhalve geen doel treffen.
2.11. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2004
190-355.