Uitspraak
200301789/1.
Datum uitspraak: 24 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellanten sub 4], wonend respectievelijk gevestigd te [plaats],
5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats],
6. de stichting "Stichting Brabantse Milieufederatie", gevestigd te Tilburg, en anderen (hierna: de BMF en anderen),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2002 heeft de gemeenteraad van Tilburg, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van dezelfde datum, het bestemmingsplan "De Zandleij" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 20 januari 2003, no. 846116, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1, appellant sub 2, appellant sub 3, appellanten sub 4 en appellante sub 5 bij brieven van 21 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2003, en appellanten sub 6 bij brief van 26 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2003, beroep ingesteld.
Verweerder heeft binnen de daartoe gestelde termijn geen verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 26 september 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellant sub 1] en van [appellante sub 5]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2004, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, [appellant sub 2], [appellant sub 3]. en [appellant sub 4], in persoon en bijgestaan door mr. S.L.M. van Haaren, [appellante sub 5] vertegenwoordigd door P.L.M. de Kok, de BMF en anderen, vertegenwoordigd door T. Cooijmans, en verweerder, vertegenwoordigd door H.A.J. van Hout, zijn verschenen.
Tevens is als partij gehoord de gemeenteraad van Tilburg, vertegenwoordigd door ing. P.J.A.A. Lemmers, en [Campingbedrijf], vertegenwoordigd door P.A.H. Verhoeven.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan heeft betrekking op het noordoostelijke gedeelte van het buitengebied van de gemeente Tilburg. Het betreft een gebied van ruim 1.800 hectare direct ten noorden van de Noordoosttangent 2e fase, de noordgrens van het bestemmingsplan “Nieuwe Waranda fase 1” en het gebied ten zuidwesten, noordoosten en noorden van de kern Udenhout. Met het plan wordt beoogd dit gebied van een actuele juridisch-planologische regeling te voorzien.
Artikel 2.6 Agrarisch gebied met landschappelijke waarden.
2.3. De BMF en anderen hebben ter zitting hun beroepsgrond met betrekking tot de gebieden – in de gemeentelijke kadernota aangeduid als – Groene Mal ingetrokken.
Artikel 2.7 Agrarisch gebied.
2.4. De BMF en anderen stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan een nader door hen aangegeven plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied” betreffende gronden aan de oostkant van Udenhout, grenzend aan de bebouwde kom. Deze bestemming beschermt naar hun stelling de landschappelijke en ecologische waarden van deze gronden onvoldoende.
2.4.1. De gemeenteraad heeft geen verdergaande bescherming toegekend, omdat deze gronden naar zijn stelling niet worden gekenmerkt door actuele landschappelijke of natuurwaarden.
2.4.2. Verweerder heeft geen aanleiding gezien dit plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit goedgekeurd.
2.4.3. De gronden zijn op de plankaart bestemd als “Agrarisch gebied”. Daarmee zijn de gronden ingevolge artikel 2.7, lid A, van de planvoorschriften bestemd voor agrarische doeleinden en extensief recreatief medegebruik.
De in lid B van dit artikel opgenomen bouwvoorschriften vermelden dat deze gronden niet mogen worden bebouwd met uitzondering van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in de vorm van sleufsilo’s en dan nog uitsluitend indien grenzend aan een agrarisch bouwblok alsmede - na vrijstelling met toepassing van de in lid E opgenomen vrijstellingsmogelijkheid - met schuilgelegenheden, veld- en opslagschuren en tijdelijke, hoge ondersteunende voorzieningen en stellingen.
Voor het aanbrengen van permanente lage ondersteunende voorzieningen (voor zover dit geen bouwwerken zijn) is ingevolge lid D van dit artikel in samenhang met artikel 2.12A, eerste en vijfde lid, een aanlegvergunning vereist van het college van burgemeester en wethouders.
Drie kleine delen zijn op de Ontwikkelingenkaart behorende bij het plan aangeduid als “GHS” en “Natuurontwikkelingsgebied”. Gebleken is echter dat deze aanduidingen geen betekenis hebben voor gronden met de bestemming “Agrarisch gebied”.
2.4.3.1. Op plankaart 2 van het streekplan Brabant in Balans liggen de gronden grotendeels binnen de aanduiding AHS-landbouw en voor een klein deel binnen de begrenzing “Regionale natuur- en landschapseenheid (RNLE)” met de aanduiding AHS-landschap, subzone RNLE-landschapsdeel. Het streekplan vermeldt dat sprake is van globale streekplankaarten, die ruimte laten voor nadere begrenzing, in eerste instantie door de gemeenten bij het vaststellen van hun ruimtelijke plannen, in tweede instantie door het college van gedeputeerde staten in het kader van zijn concrete toetsingspraktijk.
De AHS-landbouw omvat blijkens het streekplan de meest pure landbouwproductiegebieden. In deze gebieden bevinden zich – aldus het streekplan - geen natuurwaarden en daarmee samenhangende landschapswaarden die van belang zijn voor het provinciale schaalniveau. Op de plankaarten 1 en 2 zijn deze waarden dan ook niet weergegeven. Gebieden in de AHS-landbouw met de hoofdfunctie bos en natuur moeten echter volgens het streekplan op dezelfde wijze worden beschermd als de GHS en de AHS-landschap. Wat de bescherming van de overige gebieden met natuur- en landschapswaarden in de AHS-landbouw betreft, volgt de provincie in beginsel de gemeentelijke besluitvorming.
De AHS-landschap, subzone RNLE-landschapsdeel, omvat landbouwgronden die op zichzelf genomen geen bijzondere (potentiële) natuurwaarden bezitten, maar vanwege hun ligging ten opzichte van bos- en natuurgebieden en landbouwgronden met bijzondere natuurwaarden binnen een Regionale natuur- en landschapseenheid (RNLE) zijn opgenomen. Onder RNLE verstaat het streekplan gebieden van ten minste enkele duizenden hectaren die voor circa tweederde deel uit bos en natuur bestaan met daaromheen landbouwgronden. Door versterking van de onderliggende relaties kunnen ze zich op termijn ontwikkelen tot zelfstandige eenheden waar natuur, landschap en landbouw centraal staat. Het provinciaal beleid is erop gericht dat deze gebieden groen en landelijk blijven.
De Afdeling ziet geen aanleiding dit provinciaal beleid in het algemeen onredelijk te achten.
2.4.3.2. Niet is gesteld noch is de Afdeling gebleken dat in het gebied gronden liggen met de hoofdfunctie bos- en natuur als bedoeld in het streekplan die als zodanig in het plan hadden moeten worden beschermd. Voorts meldt het deskundigenbericht, dat het gebied een zekere landschappelijke aantrekkelijkheid bezit vanwege het onbebouwde karakter, maar dat het niet beschikt over belangrijke ecologische waarden. De Afdeling ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de bestemming het onbebouwde karakter van het gebied onvoldoende in stand laat. Verweerder heeft de bestemming dan ook in overeenstemming met het provinciaal beleid kunnen achten. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder van het provinciaal beleid diende af te wijken. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan dit plandeel. Het beroep van de BMF en anderen is in zoverre ongegrond.
Artikel 2.10 Camping
2.5. De BMF en anderen stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met bestemming “Camping” en de aanduiding “B” respectievelijk “D” betreffende twee delen van de gronden van het [campingbedrijf]. Zij voeren aan dat de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden ten opzichte van het voorheen geldende plan ruimer zijn en het nabij gelegen natuurgebied en het Nationale Park Loonse en Drunense Duinen zullen schaden. Zij achten de goedkeuring van deze plandelen in strijd met het streekplan.
2.5.1. De gemeenteraad heeft de bestemming en de aanduidingen toegekend overeenkomstig het bestaande gebruik, omdat geen geld beschikbaar is voor verplaatsing van het bedrijf buiten de GHS. De vrijstellingsmogelijkheid die het plan ter plaatse van de aanduiding “D” biedt voor het toestaan van verblijfsrecreatie, betreft naar zijn oordeel geen uitbreiding, maar alleen een herstructurering van kampeervoorzieningen. Dat deel van de gronden is al in gebruik voor dagrecreatie en het aantal stacaravans en kampeermiddelen mag niet worden uitgebreid. Wel heeft de gemeenteraad bij de planvaststelling een voorwaarde toegevoegd voor het verlenen van vrijstelling in die zin, dat aantasting van natuur- en landschapswaarden zoveel mogelijk moet worden voorkomen en indien die plaatsvindt, gecompenseerd moet worden volgens het compensatiebeleid.
2.5.2. Verweerder heeft geen aanleiding gezien de bestemming en de aanduidingen in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft deze goedgekeurd. Hij acht de bestemming en aanduidingen in overeenstemming met de bestaande situatie. De vrijstellingsbevoegdheid is naar zijn stelling in overeenstemming met het provinciale beleid dat uitgaat van het benutten van mogelijkheden tot inbreiding en herstructurering van bestaande recreatiebedrijven.
2.5.3. De op de plankaart als camping aangeduide gronden zijn daarmee ingevolge artikel 2.10, lid A, van de planvoorschriften
ter plaatse van de aanduiding B bestemd voor:
- verblijfsrecreatie in de vorm van in totaal binnen de aanduidingen A en B maximaal 80 staanplaatsen voor kampeermiddelen (zoals tenten, kampeerauto’s of toercaravans);
- sanitaire voorzieningen;
- parkeer- en/of speelvoorzieningen;
- dagrecreatie ten dienste van de camping;
en ter plaatse van de aanduiding D bestemd voor:
- dagrecreatie ten dienste van de camping en daarbij behorende voorzieningen en bouwwerken;
- parkeervoorzieningen.
De in lid B1 van dit artikel opgenomen bouwvoorschriften vermelden dat de grond uitsluitend mag worden bebouwd ten dienste van de in de doeleindenomschrijving aangegeven bestemming met dien verstande dat de gezamenlijke oppervlakte aan gebouwen ten dienste van de camping (sanitaire voorzieningen en gemeenschappelijke voorzieningen e.d.) op de gronden binnen de aanduidingen A, B en C niet meer dan 4.000 m2 mag bedragen, de hoogte niet meer dan 5 m en de afstand tot de bestemmingsgrens niet minder dan 5 m. Bouwwerken, geen gebouwen zijnde mogen niet hoger zijn dan 10 m – met uitzondering van terreinafscheidingen die niet hoger mogen zijn dan 2 m - en de afstand tot de bestemmingsgrens mag niet minder zijn dan 5 m.
Artikel 3.1, lid A, in samenhang met lid B.15 van de planvoorschriften, geeft het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid vrijstelling te verlenen van het bepaalde in artikel 2.10, lid A, voor het toestaan van verblijfsrecreatie in de vorm van het plaatsen van stacaravans en/of kampeermiddelen en sanitaire voorzieningen op de op de plankaart met D aangeduide gronden met dien verstande dat – voor zover thans van belang -:
- het in de doeleindenomschrijving aangegeven maximum aantal stacaravans en kampeermiddelen niet wordt overschreden;
- de verblijfsrecreatie landschappelijk wordt ingepast;
- de aantasting van natuur- en landschapswaarden wordt voorkomen waarbij compensatie dient plaats te vinden volgens het compensatiebeleid.
2.5.3.1. Anders dan de vrijstellingsbepaling doet voorkomen, is het aantal toegelaten stacaravans niet in de doeleindenomschrijving vastgelegd. Ook ontbreekt het in deze vrijstellingsbepaling genoemde, in de beschrijving in hoofdlijnen (artikel 3.0, lid B, van de voorschriften) nader aangeduide compensatiebeleid. Verder bevat de vrijstellingsbepaling voor het bouwen van sanitaire voorzieningen geen voorwaarden, waaronder de maximale oppervlakte van deze voorzieningen.
Artikel 3.1, lid A, in samenhang met lid B.15, van de planvoorschriften zijn in zoverre onvoldoende begrensd en daardoor in strijd met artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Door het plan niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van de BMF en anderen is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet voorts aanleiding in zoverre zelf voorziend goedkeuring te onthouden aan deze voorschriften.
2.5.3.2. Verder is gebleken dat in het voorheen geldende plan aan de op de plankaart met “B” aangeduide gronden een bestemming was toegekend die het plaatsen van tenten, kampeerauto’s en caravans, voor zover geen bouwwerken zijnde, toeliet, maar geen bebouwing. Gebruik van de gronden voor parkeerdoeleinden, anders dan het parkeren van één motorvoertuig bij een tent of caravan, was uitdrukkelijk verboden.
De met “D” aangeduide gronden waren in het voorheen geldende plan bestemd als speelterrein. Deze gronden mochten uitsluitend worden bebouwd met bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat het bebouwingspercentage niet meer dan 2 en de hoogte van de bouwwerken niet meer dan 4 m mochten bedragen. Gebruik als kampeer- en parkeerterrein was uitdrukkelijk uitgesloten.
De Afdeling stelt vast dat in vergelijking met het voorheen geldende plan de gronden met de aanduiding “B” thans met gebouwen voor dagrecreatie en voor sanitaire voorzieningen mogen worden bebouwd. Daarnaast mogen de gronden worden gebruikt voor parkeerterrein. De gronden met de aanduiding “D” mogen thans bij recht eveneens worden gebruikt voor campingvoorzieningen en parkeerterrein en na vrijstelling voor verblijfsrecreatie in de vorm van het plaatsen van stacaravans en/of kampeermiddelen en sanitaire voorzieningen. Het standpunt van verweerder in navolging van de gemeenteraad dat de thans toegekende bestemming en aanduidingen in overeenstemming zijn met de voorheen geldende bestemming en aanduidingen, is derhalve onjuist.
De gronden liggen in een gebied dat op de streekplankaart is aangeduid als GHS-landbouw, subzone leefgebied kwetsbare soorten. In deze gebieden moeten volgens het streekplan landbouw, recreatie en andere activiteiten worden uitgeoefend met respect voor de bestaansvoorwaarden voor kwetsbare dieren en planten, zoals (onder meer) rust en beslotenheid.
Ten aanzien van bestaande verblijfsrecreatiebedrijven in de GHS dient, aldus het streekplan, in het kader van het project ‘Revitalisering Landelijk Gebied’ te worden bepaald welke bedrijven zich ter plekke verder kunnen ontwikkelen en, als dat nodig is voor een kwaliteitsverbeteringsslag, in beperkte mate kunnen uitbreiden en welke bedrijven zo mogelijk dienen te worden verplaatst naar minder gevoelige plekken.
Gebleken is dat in het kader van het project ‘Revitalisering Landelijk Gebied’ nog niet is bepaald of het recreatiebedrijf behoort tot de bedrijven die zich ter plekke verder kunnen ontwikkelen of tot de bedrijven waarvoor verplaatsing naar minder gevoelige plekken wordt nagestreefd. Voor zover verweerder er blijkens het bestreden besluit vanuit gaat dat het bedrijf zich ter plaatse verder kan ontwikkelen, heeft verweerder de intensivering van het recreatieve gebruik die het plan het recreatiebedrijf ter plaatse biedt ten onrechte aangemerkt als herstructurering dan wel inbreiding in de zin van het provinciaal beleid en niet als een uitbreiding van de voorzieningen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plan tegenover de uitbreiding als hiervoor vastgesteld geen - met de mate van uitbreiding overeenkomende - vermindering van recreatievoorzieningen elders op het terrein aangeeft en dat de gronden aan de rand van het recreatiebedrijf liggen.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit wat betreft de plandelen met bestemming “Camping” en de aanduiding “B” respectievelijk “D” betreffende twee delen van de gronden van campingbedrijf Duinhoeve, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van de BMF en anderen is ook in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Artikel 2.13 Agrarische bedrijven.
2.6. [appellant sub 1] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan een gedeelte van het plandeel met bestemming “Agrarische bedrijven” betreffende zijn gronden aan de [locatie]. Twee met vergunning gebouwde kuikenstallen vallen daardoor buiten het bouwblok.
2.6.1. Verweerder heeft een gedeelte van het bouwblok in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en in zoverre goedkeuring onthouden aan het plan. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat de twee – met vergunning gebouwde stallen – in strijd met het voorheen geldende plan en met het destijds geldende streekplan 1992 buiten het toen aangegeven bouwblok zijn gebouwd. Uitbreiding van een bouwblok voor een intensieve veehouderij in de GHS is, aldus verweerder, ook in strijd met het huidige streekplan en met het aan het plan ten grondslag gelegde gemeentelijke beleid. Rechten op grond van een verleende bouwvergunning respecteert verweerder in het algemeen, maar niet in dit geval, omdat het naar zijn stelling gaat om een onrechtmatig verleende bouwvergunning waarbij hij ten onrechte niet is betrokken en waartegen de Inspecteur van de Ruimtelijke Ordening beroep heeft ingesteld.
2.6.2. Niet in geding is dat de twee kuikenstallen zijn gebouwd buiten het bouwvlak zoals dat was aangegeven in het voorheen geldende plan en dat dit in strijd was met de in dat plan toegekende bestemming.
In dit plan zijn de gronden op de plankaart aangewezen als “Agrarische bedrijven” en daarmee ingevolge artikel 2.13, lid A, aanhef en onder 1., van de planvoorschriften – voor zover hier van belang - bestemd voor agrarische doeleinden ten behoeve van bestaande grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven met bijbehorende voorzieningen. De in lid B.1 van dit artikel opgenomen bouwvoorschriften vermelden dat deze gronden ten dienste van de bestemming mogen worden bebouwd. Uitbreiding van de bestaande oppervlakte aan bedrijfsgebouwen mag echter ingevolge dit voorschrift niet plaatsvinden ten behoeve van niet-grondgebonden veehouderij-activiteiten, behoudens na vrijstelling met toepassing van de in lid E opgenomen vrijstellingsmogelijkheid. Onder bestaande bebouwing of gebouwen verstaat het plan blijkens de in artikel 1.3 opgenomen begripsbepalingen de bebouwing of gebouwen, zoals aanwezig op het tijdstip van de ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan, dan wel die mag of mogen worden gebouwd krachtens een vóór dat tijdstip aangevraagde vergunning.
Niet is betwist dat de twee kuikenstallen daarmee in dit plan als zodanig zijn bestemd.
2.6.3. Op plankaart 2 van het streekplan zijn de gronden aangeduid als GHS-landbouw, subzone natuurontwikkelingsgebied.
Het streekplanbeleid vermeldt dat het natuurontwikkelingsgebied uit landbouwgronden bestaat (vooral in beekdalen en uiterwaarden), die bijzonder geschikt zijn voor het ontwikkelen van nieuwe natuur. In de natuurontwikkelingsgebieden gaat het erom, aldus het streekplan, dat ruimtelijke ingrepen achterwege blijven die natuurontwikkeling in de nabije of verdere toekomst kunnen frustreren. Het streekplan staat binnen de GHS-landbouw voor intensieve veehouderijen eenmalig uitbreiding van het bouwblok toe, uitsluitend als dit noodzakelijk is vanwege de eisen voor dierenwelzijn. In kernrandzones is uitbreiding van bouwblok voor intensieve veehouderijen uitgesloten.
De Afdeling ziet geen aanleiding dit beleid in het algemeen onredelijk te achten.
Niet is gesteld noch is de Afdeling gebleken dat de gronden in een kernrandzone als bedoeld in het streekplan liggen.
Verder blijkt uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en de toelichting ter zitting dat de omvang van het bouwblok ten opzichte van het voorheen geldende plan slechts in geringe mate is vergroot, doordat een gedeelte van het bouwblok vóór de bedrijfswoning - dat in het voorheen geldende plan mocht worden bebouwd – niet meer in het bouwblok is opgenomen. Het deel van het bouwblok dat is verplaatst van de voorzijde van de bedrijfswoning naar de achterzijde, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte aangemerkt als een vergroting van het bouwblok en dit ten onrechte getoetst aan het streekplanbeleid dat ziet op vergroting van agrarische bouwblokken. Het bestreden besluit berust voor dat gedeelte van het bouwblok niet op een deugdelijke motivering.
Voor het gedeelte van het bouwblok dat een vergroting inhoudt ten opzichte van het bouwblok in het voorheen geldende plan, is niet in geding dat deze vergroting niet is opgenomen vanwege de eisen voor dierenwelzijn, maar vanwege een gerealiseerde uitbreiding van het dierenbestand. Voor dat gedeelte stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat deze vergroting van het bouwblok in strijd is met het streekplanbeleid.
Het streekplan geeft verweerder echter de bevoegdheid af te wijken van een beleidslijn uit hoofdstuk 3 van het streekplan - als hier aan de orde - in die gevallen waarin handhaving van de beleidslijn gevolgen zou hebben, die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidslijn te dienen doelen. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder die mogelijkheid niet onder ogen gezien, omdat de vergunning voor de bouw van de twee stallen naar zijn stelling onrechtmatig is. Deze vergunning was echter ten tijde van het bestreden besluit noch ingetrokken noch bij rechterlijke uitspraak geschorst of herroepen en mitsdien rechtsgeldig. De omstandigheid dat de Inspecteur voor de Ruimtelijke Ordening – naar de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 3 december 2003 in zaak no. 200303847/1 (www.raadvanstate.nl) niet tijdig - tegen deze vergunning rechtsmiddelen had aangewend, deed aan de rechtsgeldigheid van die vergunning op het moment dat verweerder besliste niet af. Verder is niet gesteld noch gebleken dat het gebruik van de gronden binnen de planperiode zal worden beëindigd en tot sloop van de twee stallen zal worden overgegaan.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit ook wat de vergroting van het bouwblok betreft niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van [appellant sub 1] is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.7. [appellant sub 2] en [appellanten sub 4] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Agrarische bedrijven” met de aanduiding “b” (boomkwekerij) betreffende de gronden aan de Kuil 23.
[appellant sub 2] voert aan dat de op dit perceel staande woning in het voorheen geldende plan met een woonbestemming was opgenomen. Hij wenst opnieuw een woonbestemming.
[appellanten sub 4]. voeren aan dat de activiteiten van het bedrijf in een schuur op dit perceel ten onrechte zijn aangemerkt als een bij een kwekerij behorende nevenactiviteit dan wel als een aan huis gebonden beroep. Deze activiteiten hebben geen enkele relatie, aldus appellanten, met de naast gelegen boomkwekerij en evenmin met de op het perceel aanwezige woning. Deze activiteiten hadden naar hun stelling als zodanig in het plan moeten worden bestemd. Zij stellen dat [appellant sub 4] van gemeentewege te kennen is gegeven dat de bedrijfsactiviteiten ter plaatse waren toegestaan.
[appellant sub 3] stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden” betreffende zijn gronden aan de Kuil, nabij het perceel [locatie], voor zover deze bestemming de bouw van een bedrijfswoning bij zijn boomkwekerij niet toestaat. Hij betwist dat de woning [locatie] als zodanig kan worden gebruikt.
2.7.1. De gemeenteraad heeft de bestemming “Agrarische bedrijven” en de aanduiding “b” (boomkwekerij) voor de gronden aan de [locatie] toegekend, omdat deze gronden, naar zijn stelling, in het voorheen geldende plan ook die bestemming hadden. Het bedrijf voor natuurlijke vormgeving acht hij een aan een (bedrijfs)woning gebonden activiteit die past binnen de toegekende bestemming.
De gemeenteraad heeft geen mogelijkheid voor het bouwen van een bedrijfswoning op de gronden met bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden” van [appellant sub 3] aan de Kuil in het plan opgenomen. Hij merkt de op het (naburige) perceel [locatie] aanwezige woning aan als bedrijfswoning bij de boomkwekerij van appellant. Overigens acht de gemeenteraad een bedrijfswoning bij een boomkwekerij niet nodig, omdat aanwezigheid bij de bedrijfsgebouwen en toezicht niet direct noodzakelijk zijn.
2.7.2. Verweerder heeft geen aanleiding gezien deze plandelen in strijd te achten met een goede ruimtelijke ordening en heeft deze goedgekeurd. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat uit een gemeentelijke inventarisatie is gebleken dat de woning op het perceel [locatie] ten dienste staat van de boomkwekerij op het naburige perceel. Het bij recht toestaan van een tweede bedrijfswoning doet naar de stelling van verweerder afbreuk aan de waarden en de functies van het buitengebied.
Het als zodanig bestemmen van de activiteiten van het bedrijf van [appellant sub 4] acht verweerder in strijd met het provinciaal beleid om niet aan het buitengebied gebonden bedrijven daaruit te weren. Bovendien zijn deze activiteiten, aldus verweerder, in strijd met de voorheen geldende bestemming. Voor zover de activiteiten betrekking hebben op het verlenen van diensten op administratief, kunstzinnig en ontwerptechnisch gebied, ziet verweerder deze als een beperkte nevenactiviteit, die overeenkomsten vertoont met een aan huis gebonden beroep. Voor zover de activiteiten in hun uitstraling en ruimtelijke opzet hun ondergeschikte betekenis verliezen, gaat verweerder ervan uit dat het college van burgemeester en wethouders handhavend optreedt.
2.7.3. De op de plankaart als “Agrarische bedrijven” aangewezen gronden zijn daarmee ingevolge artikel 2.1, lid A, aanhef en onder 1., van de planvoorschriften – voor zover hier van belang - bestemd voor agrarische doeleinden ten behoeve van bestaande grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven met bijbehorende voorzieningen. De in lid B.1 van dit artikel opgenomen bouwvoorschriften vermelden dat deze gronden ten dienste van de bestemming mogen worden bebouwd, maar dat de bouw van een 1e of 2e bedrijfswoning, indien nog niet aanwezig, uitsluitend is toegestaan na vrijstelling met toepassing van de in lid E opgenomen vrijstellingsmogelijkheid.
De bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden” staat de bouw van een agrarische bedrijfswoning niet toe.
Voor zover verweerder het standpunt inneemt dat de activiteiten van het bedrijf van [appellanten sub 4] terecht niet als zodanig zijn bestemd, overweegt de Afdeling het volgende.
Gebleken is dat het bedrijf zich bezig houdt met het ontwerpen, inrichten en aankleden van bedrijfsruimten - horeca en kantoren - met meubilair, stoffering en decoratie. Ter plaatse zijn aanwezig een kantoor met ontvangst- en expositieruimte /showroom, een magazijn en een werkruimte. Niet in geding is dat deze activiteiten in het voorheen geldende plan niet als zodanig waren bestemd en dat deze activiteiten geen aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid betreffen. Het provinciaal beleid is erop gericht nieuwvestiging van niet aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid daaruit te weren. De Afdeling ziet geen aanleiding dit beleid onredelijk te achten.
Appellanten betwisten dat deze gronden deel uitmaken van het buitengebied.
De stukken, als nader toegelicht ter zitting, bevestigen evenwel dat de Kuil als grens van de bebouwde kom en van het buitengebied kan worden aangemerkt. Gelet hierop heeft verweerder de activiteiten van het bedrijf in strijd met het provinciaal beleid kunnen achten. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid aan dit beleid heeft kunnen vasthouden. Ter zitting is gebleken dat de bouwvergunning die [appellant sub 4] op 22 november 1990 is verleend, niet ziet op een verbouwing voor de in geding zijnde bedrijfsactiviteiten. Evenmin is gebleken dat deze appellant een in rechte te honoreren toezegging is gedaan door of namens de gemeenteraad, dat zijn bedrijfsactiviteiten ter plaatse waren toegestaan.
Het betoog van [appellanten sub 4] dat de activiteiten van hun bedrijf als zodanig in het plan hadden moeten worden bestemd, treft derhalve geen doel.
De stukken, waaronder het deskundigenbericht, bevestigen echter de stelling van [appellant sub 2], van [appellanten sub 4] en van [appellant sub 3] dat op de gronden [locatie] geen agrarisch bedrijf is gevestigd. Verder waren deze gronden in het voorheen geldende plan “Buitengebied” van de voormalige gemeente Udenhout evenmin bestemd voor de bouw van een agrarische bedrijfswoning, maar als “Vrijstaande eengezinshuizen met bijbehorende erven, klasse A4” en daarmee bestemd voor (burger) woondoeleinden. Het standpunt van verweerder dat de woning planologisch deel uitmaakt van de naburige gronden waarop [appellant sub 3] heeft, is derhalve onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd en ook onzorgvuldig voorbereid en genomen. De beroepen van [appellant sub 2], [appellanten sub 4] en [appellant sub 3] tegen de goedkeuring van deze plandelen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met de artikelen 3:46 en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Artikel 2.18 Niet-buitengebied gebonden bedrijvigheid
2.8. [appellante sub 5]. stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Niet-buitengebied gebonden bedrijvigheid” betreffende haar perceel [locatie]. Zij wenst dat de voorheen geldende bestemming “Bedrijfsdoeleinden” wordt gehandhaafd. Zij betwist dat de panden leeg staan. Deze worden verhuurd.
2.8.1. De gemeenteraad heeft de voorheen geldende bestemming niet toegekend, omdat appellante van de rechten die die bestemming bood geen gebruik heeft gemaakt en ter plaatse geen bedrijf is gevestigd. Het pand staat leeg, aldus de gemeenteraad.
2.8.2. Verweerder heeft dit plandeel niet in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft dit goedgekeurd. De beperking van de bedrijvigheid tot categorie 2 als aangegeven op de bij het plan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten acht verweerder aanvaardbaar, nu ter plaatse geen bedrijvigheid als toegestaan op grond van de voorheen geldende bestemming aanwezig is. De in het plan geboden uitbreidingsmogelijk van 10% acht verweerder gelet op de situatie ter plaatse voldoende. Een ruimere uitbreidingsmogelijkheid acht verweerder in strijd met het streekplan, nog daargelaten dat appellante naar de stelling van verweerder de behoefte daaraan niet heeft aangetoond.
2.8.3. De gronden zijn op de plankaart bestemd als “Niet-buitengebied gebonden bedrijven”. Daarmee zijn de gronden ingevolge artikel 2.18, lid A, van de planvoorschriften bestemd voor de handhaving van bestaande bedrijven conform de – aan dit artikel toegevoegde - ‘Staat van niet-buitengebied gebonden bedrijven’. Deze staat vermeldt voor het perceel [locatie]: “ambachtelijke en industriële bedrijven in categorie 1 en 2 van de lijst van bedrijfsactiviteiten”.
Onder bestaand gebruik verstaat het plan blijkens de in artikel 1.3 opgenomen begripsbepalingen het gebruik van grond en opstallen zoals aanwezig op het tijdstip dat het plan rechtskracht heeft verkregen.
2.8.4. Gebleken is dat op dit, in het buitengebied gelegen, perceel geen bedrijfsmatige activiteiten meer plaatsvinden anders dan opslag. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat industriële bedrijvigheid geen aan het buitengebied gebonden bedrijvigheid betreft, heeft verweerder de wens van appellante om toekenning van een bestemming “Bedrijfsdoeleinden” niet aanvaardbaar kunnen achten.
De Afdeling acht echter de bestemmingsregeling in artikel 2.18, lid A, gelezen in samenhang met de voor het perceel [locatie] in de ‘Staat van niet-buitengebied gebonden bedrijven’, opgenomen doeleinden rechtsonzeker. In lid A van artikel 2.18 wordt een bestemming toegekend die is beperkt tot de bestaande bedrijvigheid op het perceel, maar blijkens de vermelding voor dit perceel in de ‘Staat van niet-buitengebied gebonden bedrijven’ is de toegekende bestemming “Ambachtelijke en industriële bedrijvigheid in de categorieën 1 en 2 van de lijst van bedrijfsactiviteiten”, los van de vraag of die bedrijvigheid bestaand is. Niet in geding is dat de gemeenteraad en verweerder hebben beoogd de bestemming “Ambachtelijke en industriële bedrijvigheid in de categorieën 1 en 2 van de lijst van bedrijfsactiviteiten” toe te kennen.
Gelet op het vorenstaande is dit plandeel in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid. Door het plan op dit punt niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van [appellante sub 5]. is gegrond, zodat het bestreden besluit wat betreft dit plandeel dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet voorts aanleiding zelf voorziend goedkeuring te onthouden aan dit plandeel.
2.9. Verweerder dient op na te vermelden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van de proceskosten van [appellant sub 2], [appellanten sub 4] en [appellant sub 3] merkt de Afdeling het volgende op. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden samenhangende zaken voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak. In het tweede lid is bepaald dat samenhangende zaken zijn: gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig door één of meer belanghebbenden tegen nagenoeg identieke besluiten op vergelijkbare gronden ingestelde beroepen, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, is verleend door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om ten aanzien van de bovengenoemde appellanten overeenkomstige toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Ten aanzien van de stichting Brabantse Milieufederatie en van [appellante sub 5] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellanten sub 4], [appellant sub 3] en [appellante sub5]. geheel en van de stichting Brabantse Milieufederatie en anderen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 20 januari 2003, no. 846116,
voorzover het betreft de onthouding van goedkeuring aan
- (a) het plandeel met bestemming “Agrarische bedrijven” betreffende de gronden aan de [locatie] en
voor zover het betreft de goedkeuring van
- (b) de plandelen met de bestemming “Camping” en de aanduiding “B” respectievelijk “D” betreffende twee delen van de gronden van het [campingbedrijf],
- (c) het plandeel met de bestemming “Agrarische bedrijven” met de aanduiding “b” (boomkekerij) betreffende de gronden aan de [locatie],
- (d) het plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden” betreffende gronden aan de Kuil nabij de [locatie],
- (e) het plandeel met de bestemming “Niet-buitengebied gebonden bedrijvigheid” betreffende het perceel [locatie];
III. onthoudt goedkeuring aan
- (a) het in artikel 3.1, lid A, opgenomen schema vrijstellingsbevoegheden voor zover het betreft het “Toestaan van verblijfsrecreatie ter plaatse van de aanduiding “D” (dagrecreatie)” en aan lid B.15 van dat artikel,
- (b) het plandeel met de bestemming “Niet-buitengebied gebonden bedrijvigheid” betreffende het perceel [locatie];
IV. bepaalt dat deze onthoudingen van goedkeuring in de plaats treden van (een deel van) de hiervoor onder II, onder (d) respectievelijk (e), vermelde onderdelen van het besluit;
V. verklaart het beroep van de stichting Brabantse Milieufederatie en anderen, voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten
- voor [appellant sub 1] tot een bedrag van € 928,05, waarvan een gedeelte groot € 805 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- [appellant sub 2], [appellanten sub 4] en [appellant sub 3] gezamenlijk tot een bedrag van € 768,11, waarvan een gedeelte groot € 644 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
het totale bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ieder € 116,00
[appellanten sub 4], [appellante sub 5] en de stichting Brabantse Milieufederatie ieder € 232,00.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Nolles
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2004
291-.