Uitspraak
200305658/1.
Datum uitspraak: 31 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting “Stichting Christelijk Ziekenhuis Nij Smellinghe”, gevestigd te Drachten,
appellante,
en
het College bouw ziekenhuisvoorzieningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2003 heeft verweerder de eindafrekening van de op 23 juni 1999 vergunde bouw op het terrein van het ziekenhuis Nij Smellinghe te Drachten goedgekeurd, behoudens de overschrijding van de directiekosten, en tevens op het goedgekeurde bedrag in mindering gebracht de inbrengverplichting in verband met de instandhoudingsbouw.
Bij besluit van 7 juli 2003, verzonden bij brief van 14 juli 2003, heeft verweerder beslist op het hiertegen gemaakte bezwaar.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 22 augustus 2003, beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bij brief van 26 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, en [directeur], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. T.J.A. van Baar, werkzaam bij verweerder, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel XVIII, onder 1, van de Wet van 27 maart 1999 tot wijziging van de Ziekenfondswet, de Wet tarieven gezondheidszorg en de Wet ziekenhuisvoorzieningen in verband met wijzigingen in de taak, samenstelling en werkwijze van de in die wetten geregelde bestuursorganen, alsmede wijziging van andere wetten in verband daarmee (uitvoeringsorganen volksgezondheid) wordt een vergunning als bedoeld in artikel 6 van de Wet ziekenhuisvoorzieningen, zoals die wet luidde onmiddellijk voor het tijdstip na inwerkingtreding van deze wet, afgegeven door Onze Minister gelijkgesteld met een vergunning afgegeven door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen. Dit artikel is in werking getreden met ingang van 1 juli 2001 (Koninklijk besluit van 11 juni 2001, Staatsblad 2001, 288).
Gelet hierop was verweerder bevoegd te beslissen omtrent de goedkeuring van de eindafrekening.
2.2. In beroep betoogt appellante dat de inbrengverplichting waarvan melding wordt gemaakt in de vergunning die op 23 juni 1999 is verleend, niet kan worden aangemerkt als een voorwaarde van die vergunning en ook niet op rechtsgevolg kon zijn gericht. Van een inbrengverplichting, zoals door verweerder toegepast en in de beslissing op bezwaar gehandhaafd, kan volgens appellante geen sprake zijn. Appellante bestrijdt vervolgens de hoogte van deze inbrengverplichting, zoals deze door verweerder bij de eindafrekening in mindering is gebracht, en is verder van oordeel dat, gelet op de uitzonderlijke weersomstandigheden, verweerder ten onrechte vasthoudt aan het uitgangspunt van zijn beleid waarbij de directiekosten zijn gemaximeerd op 14% van de goedgekeurde bouwkosten.
2.3. Met betrekking tot de inbrengverplichting volgt de Afdeling het betoog van appellante niet. In de vergunning van 23 juni 1999 is – onder verwijzing naar de relevante regelgeving met betrekking tot de inbrengverplichting – vermeld dat het project, wat betreft het capaciteitsdeel van Nij Smellinghe, inhoudelijk is te beschouwen als een instandhoudingsproject waarop de inbrengverplichting van toepassing is en dat voor appellante deze inbrengverplichting geldt. Deze passage uit de vergunning kan niet anders worden gelezen dan als een voorwaarde, als bedoeld in artikel 15, vijfde lid, van de Wet ziekenhuisvoorzieningen, zoals dit luidde ten tijde van de verlening van de vergunning, onder welke voorwaarde de vergunning is verleend. Appellante heeft tegen de verleende vergunning geen rechtsmiddelen aangewend, zodat deze in rechte onaantastbaar is. Daarmee staat voor appellante de inbrengverplichting vast.
2.4. Voor de beoordeling van de hoogte van de inbrengverplichting en de van toepassing zijnde regelgeving gaat de Afdeling uit van het volgende.
In de vergunning van 23 juni 1999 zijn de aan de realisering van het project verbonden investeringskosten vastgesteld op een bedrag van maximaal
ƒ 12.797.429,00 inclusief BTW, prijspeil 1998, welk bedrag, rekening houdende met het bepaalde in artikel 15, tweede lid, onder c, van de Wet ziekenhuisvoorzieningen, zoals dat op het relevante moment luidde, ten dele in aanmerking komt voor de nacalculatie volgens de geldende beleidsregels voor tariefstelling ingevolge de Wet tarieven gezondheidszorg. Een specificatie van dit bedrag is gegeven in de bijlage bij de vergunning. Op de nacalculatie van de aanvaardbare investeringskosten wordt op grond van de vergunning in mindering gebracht een bedrag ad ƒ 1.519.661,00 in verband met het realiseren van het zogenoemde RIAGG-deel. Daarnaast geldt de hiervoor vermelde inbrengverplichting, die eveneens bij de nacalculatie in mindering wordt gebracht op de goedgekeurde investeringskosten.
Met betrekking tot de verantwoording van het ten behoeve van de investeringskosten vastgestelde bedrag, is in de vergunning de voorwaarde opgenomen dat binnen één jaar na de oplevering door appellante aan het College voor ziekenhuisvoorzieningen (thans: het College bouw) in tweevoud een gespecificeerd eindkostenoverzicht wordt overgelegd, voorzien van een accountantsverklaring.
2.5. Bij schrijven van 28 september 2001 heeft appellante aan verweerder de eindafrekening, voorzien van onder meer de vereiste accountantsverklaring, overgelegd. Het daarin verantwoorde investeringsbedrag bedroeg € 6.129.999,00 (ƒ 13.508.740,00), inclusief BTW.
2.6. Bij besluit van 15 mei 2003 heeft verweerder, op basis van de nacalculatie als hiervoor bedoeld, het vergunde bedrag herberekend en vastgesteld op € 6.070.958,00 (ƒ 13.378.631,00) inclusief BTW.
Naar rato wordt een bedrag van € 722.026,00 (ƒ 1.591.136,00) aangemerkt als RIAGG-deel. Ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Wet ziekenhuisvoorzieningen en onder verwijzing naar Bijlage 0.02 van de Regeling Bouwmaatstaven WZV, wordt daarbij de inbrengverplichting definitief vastgesteld op een bedrag van € 999.862,00 (ƒ 2.203.405,00). Beide bedragen worden op de goedgekeurde investeringskosten in mindering gebracht.
2.7. Volgens de vergunningvoorwaarden is de eindafrekening een verantwoording van de vergunde investeringskosten. De beoordeling en vaststelling van deze investeringskosten dienen dan ook plaats te vinden overeenkomstig de voorwaarden en op grond van de wet- en regelgeving zoals deze golden ten tijde van het besluit van 23 juni 1999, waarbij de vergunde bedragen als genoemd in overweging 2.4. zijn verleend.
2.8. Anders dan door verweerder ter zitting is betoogd, kan naar het oordeel van de Afdeling het indienen van een eindafrekening niet worden aangemerkt als een nieuw verzoek, op grond waarvan voor het totaalbedrag van de eindafrekening een nieuw besluit zou moeten worden genomen met toepassing van de op het tijdstip van het nemen van dat besluit geldende beleid en/of wet- en regelgeving.
Indien en voorzover het eerder vergunde bedrag wordt overschreden en om een suppletie van het vergunde bedrag wordt gevraagd, is daarvoor een wijziging van de vergunning of een aanvullende vergunning nodig en dient dat besluit in zoverre te worden genomen met toepassing van de dan geldende wet- en regelgeving.
2.9. In de vergunning is bepaald dat het definitieve bedrag van de inbrengverplichting wordt vastgesteld in de brief waarin de eindafrekening van het bouwinitiatief wordt goedgekeurd.
Met het oog op de rechtszekerheid van appellante moet ten tijde van de vergunningverlening duidelijk zijn over welke bedragen appellante ten behoeve van de bouw kan beschikken. Ook daarom moet worden geoordeeld dat de inbrengverplichting dient te worden berekend op grond van het ten tijde van de verleende vergunning gevoerde beleid en de toen geldende regelgeving.
2.10. Voor de berekening van de inbrengverplichting had verweerder dan ook dienen uit te gaan van de regelgeving, zoals deze gold ten tijde van de vergunningverlening op 23 juni 1999, meer in het bijzonder de regelingen zoals neergelegd in de circulaires van 19 december 1995, FBP/EP/95793 (Stcrt. 1995, 249), van 26 augustus 1996, FBZ/PBIZ 96380 (Stcrt. 1996, 189) en van 25 november 1997, FBZ/PBIZ 97633 (Stcrt. 1997, 233).
Bij een vergunning voor instandhoudingsbouw is de inbrengverplichting op grond van de laatstgenoemde circulaire beperkt tot de opgebouwde trekkingsrechten op basis van het richtlijnonderdeel ‘incidentele instandhoudingsinvesteringen’ tot het tijdstip van ingebruikneming en kan deze zich reeds daarom niet uitstrekken tot de daarna in de toekomst op te bouwen trekkingsrechten.
2.11. Door bij de berekening van de inbrengverplichting uit te gaan van de na de vergunningverlening totstandgekomen regelingen, meer in het bijzonder de Regeling berekeningsmethode inbrengverplichting WZV van 8 januari 2001 (Stcrt. 2001, 92), is verweerder dan ook uitgegaan van een onjuist beoordelings- en berekeningskader. Het beroep van appellante treft in zoverre doel.
2.12. Zoals hiervoor is overwogen is, indien en voorzover het vergunde bedrag wordt overschreden en om een suppletie van het vergunde bedrag is gevraagd, een wijziging van de vergunning of een aanvullende vergunning nodig met betrekking tot dat aanvullende bedrag. Een dergelijk besluit dient te worden genomen met toepassing van de wet- en regelgeving die geldt ten tijde van het te nemen besluit.
2.13. Bij het eerdergenoemde besluit van 15 mei 2003 heeft verweerder geoordeeld dat de afwijking tussen het vergunde bedrag en de eindafrekening geheel het gevolg is van een overschrijding binnen de rubriek directiekosten. De ingediende directiekosten overschrijden het percentage van 14% van de goed te keuren bouwkosten dat aan het betreffende vergunningbudget ten grondslag ligt met een bedrag van € 49.270,00
(ƒ 108.577,00) en komen daarom volgens verweerder niet voor goedkeuring in aanmerking.
2.14. Op grond van bestendig beleid van verweerder vormt de 14%-norm van de bouwkosten ten aanzien van de post directiekosten nadrukkelijk een bovengrens. Voor de planontwikkelingskosten werd op grond van de circulaire van 16 juni 1995 (Stcrt. 1995, 185) reeds eerder van dat percentage uitgegaan. Niet kan worden geoordeeld dat de door verweerder gehanteerde norm van 14% onredelijk is.
2.15. Op grond van bijzondere omstandigheden kan van dit beleid worden afgeweken. De overschrijding van de directiekosten is veroorzaakt door vertragingen in de bouw, naar appellante betoogt als gevolg van hevige regenval. Nu appellante niet op grond van bouwverslagen of anderszins de aard en de omstandigheden van deze hevige regenval en de gevolgen daarvan op de voortgang van de bouw heeft aangetoond of aannemelijk gemaakt, heeft verweerder terecht de goedkeuring aan de overschrijding met een bedrag van € 49.270,00 onthouden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.16. Het beroep is gegrond. De bestreden beslissing op bezwaar van 7 juli 2003 is genomen in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en dient te worden vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.17. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen van 7 juli 2003;
III. veroordeelt het College bouw ziekenhuisvoorzieningen in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 695,96, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat het College bouw ziekenhuisvoorzieningen aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht
(€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Sparreboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2004
195-55.