Uitspraak
200303293/1.
Datum uitspraak: 31 maart 2004.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Shell Nederland Raffinaderij B.V.", gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2003, kenmerk AWE/2003.3895 I, heeft verweerder krachtens artikel 8.22 van de Wet milieubeheer de voorschriften I-2 en I-6 verbonden aan de op 22 december 1993 aan appellante verleende vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo), gewijzigd. Dit besluit is op 11 april 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 21 mei 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 21 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 10 november 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Cooymans, advocaat te Den Haag, bijgestaan door ir. G.J. de Jongh, ing. R.H. Koopmans en ir. E.B. de Vries, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.M. van Hoorn en ir. P. Neefjes, ambtenaren van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Rijkswaterstaat, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante haar beroep ingetrokken voorzover daarin werd bestreden dat fosfaatprecipitatie behoort tot de stand der techniek.
2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7a,
eerste lid, van de Wvo is met betrekking tot het wijzigen van een vergunning onder meer artikel 8.22 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.22, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 1, vijfde lid, en artikel 7a, eerste lid, van de Wvo, wijzigt het bevoegd gezag de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en de voorschriften die daaraan zijn verbonden, vult deze aan of trekt ze in, dan wel brengt alsnog aan de vergunning beperkingen aan of verbindt daaraan voorschriften, voorzover blijkt dat de nadelige gevolgen die de lozing veroorzaakt voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming daarvan, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het oppervlaktewater, verder moeten worden beperkt.
Ingevolge artikel 8.22, vierde lid, van de Wet milieubeheer is onder meer artikel 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, tweede en derde lid, gelezen in samenhang met artikel 1, vijfde lid, en artikel 7a, eerste lid, van de Wvo, kan een vergunning in het belang van de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk onder beperkingen worden verleend en worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Bij besluit van 22 december 1993, kenmerk AW 165761, is aan appellante een vergunning krachtens de Wvo verleend voor onder meer het lozen van afvalwater afkomstig van de centrale waterzuiveringsinstallatie (hierna: CWZ). In de CWZ wordt het afvalwater van verschillende bedrijven gezuiverd, waaronder dat van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Resolutions Europe B.V.” (hierna: de ECH-fabriek).
In de vergunning van 22 december 1993 was de verplichting opgenomen om onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden om, door toepassing van de stand der techniek, de lozing van onder meer fosfaat (uitgedrukt als P-totaal) afkomstig van de CWZ op de 1e Petroleumhaven te reduceren. Appellante heeft naar aanleiding hiervan een saneringsplan opgesteld. In dit plan is onder meer de verwachting uitgesproken dat het fosfaatgehalte door fosfaatprecipitatie kan worden gereduceerd. Verweerder heeft het bestreden besluit genomen naar aanleiding van het saneringsplan en ter implementatie van de stand der techniek. Bij het bestreden besluit zijn de aan de vergunning verbonden voorschriften I-2 en I-6 gewijzigd.
2.4. Appellante kan zich niet verenigen met het nieuw aan de vergunning verbonden voorschrift I-2, eerste lid, onder a, voorzover daarin is bepaald dat de jaargemiddelde dagvracht van P-totaal vanaf 1 juli 2004 maximaal 120 kilogram per dag (hierna: kg/dag) bedraagt. Zij stelt dat het fosfaatgehalte sterk wordt beïnvloed door het al dan niet in bedrijf zijn van de ECH-fabriek, die calciumchloride houdend procesafvalwater loost via de CWZ. De calciumchloride in dit afvalwater, zo stelt appellante, doet fosfaten neerslaan; bij buiten bedrijf zijn van de ECH-fabriek blijkt de fosfaatverwijdering negatief te worden beïnvloed. Appellante betoogt dat zij de laatste twee jaren te maken heeft met een toename van fosfaat in het afvalwater. Geheel tegen de verwachting in blijkt de calciumchloride afkomstig van de ECH-fabriek deze fosfaten niet te doen neerslaan tot het gewenste niveau van de afgelopen jaren en derhalve zeker niet tot het bij het bestreden besluit voorgeschreven niveau, aldus appellante. De in het saneringsplan uitgesproken verwachting dat het fosfaatgehalte in het afvalwater door aanvullende fosfaatprecipitatie aanzienlijk kan worden gereduceerd, is volgens haar te optimistisch geweest. Appellante stelt dat op dit punt nader onderzoek moet worden verricht, dat bemoeilijkt wordt omdat het slechts kan worden uitgevoerd als de ECH-fabriek buiten bedrijf is. Verweerder heeft zich volgens haar dan ook ten onrechte gebaseerd op de onderzoeksresultaten in het saneringsplan. Appellante betoogt dat de norm niet kosteneffectief is omdat de (tijdelijke) maatregelen die moeten worden getroffen voor een additionele fosfaatprecipitatie te duur zijn in relatie tot het milieurendement dat ermee wordt behaald. Verder stelt zij dat de gegunde termijn te kort is omdat zij niet in staat is om met ingang van 1 juli 2003, noch met ingang van 1 juli 2004 aan de norm te voldoen.
2.4.1. Verweerder voert aan dat hij rekening heeft gehouden met latere onderzoeksresultaten van appellante. Hij stelt dat hij op grond daarvan heeft bepaald dat de norm geldt vanaf 1 juli 2004. Ter zitting heeft verweerder verklaard daarmee bedoeld te hebben reeds de jaargemiddelde dagvracht van P-totaal in de periode 1 juli 2003 tot 1 juli 2004 te normeren, maar dat hij het niet bezwaarlijk vindt indien de norm voor het eerst betrekking zou hebben op de periode van 1 juli 2004 tot 1 juli 2005. De daaruit voortvloeiende termijn acht hij redelijk. Volgens verweerder kan door middel van fosfaatprecipitatie in beginsel iedere gewenste concentratie worden bereikt, mits men bereid is de daarmee gemoeide kosten te dragen. Verweerder vindt deze kosten niet onredelijk hoog. In dit verband wijst verweerder er onder meer op dat die kosten slechts een beperkt aantal keren per jaar gedurende enkele weken gemaakt behoeven worden, namelijk wanneer de ECH-fabriek buiten bedrijf is. Daarnaast stelt hij dat de verwijdering van fosfaat een bedrag van € 15,00 per kilogram niet te boven gaat. Het milieurendement dat met het treffen van maatregelen wordt behaald acht hij niet gering. Daarbij neemt hij mede in aanmerking dat volgens hem tijdens het buiten bedrijf zijn van de ECH-fabriek ongeveer de helft van de totale fosfaatvracht in een jaar wordt geloosd.
2.4.2. Ingevolge voorschrift I-2, eerste lid, onder a, bedraagt de jaargemiddelde dagvracht van P-totaal vanaf 1 juli 2004 maximaal 120 kg/dag, ongeacht het al dan niet in bedrijf zijn van de ECH-fabriek.
2.4.3. Gelet op de bewoordingen van voorschrift I-2, eerste lid, onder a, stelt de Afdeling vast dat de norm voor de jaargemiddelde dagvracht van P-totaal gaat gelden vanaf 1 juli 2004 en dus voor het eerst betrekking zal hebben op de periode van 1 juli 2004 tot 1 juli 2005.
Niet in geschil is dat fosfaatprecipitatie beantwoordt aan de stand der techniek. Blijkens het deskundigenbericht van de StAB zijn diverse (aanvullende) maatregelen mogelijk om een reductie van de fosfaatvracht te bereiken, waaronder een optimalisering van de chemische precipitatie en de solidsverwijdering in de voorzuivering, slibindikker en nabezinkers, nafiltratie, het invoeren van een extra precipitatiestap, het veranderen van het moment van doseren of het toepassen van kalkmelk, aluminium of ijzer in plaats van calcium. De Afdeling acht – in weerwil van het betoog van appellante en in afwijking van het deskundigenbericht van de StAB – voldoende aannemelijk dat deze of dergelijke maatregelen ertoe kunnen leiden dat tijdig aan de gestelde norm voor de jaargemiddelde dagvracht van P-totaal wordt voldaan. In dit verband acht de Afdeling van belang dat het in gebruik zijn van de ECH-fabriek niet in de weg staat aan de mogelijkheid tot nader onderzoek, aangezien dergelijk onderzoek kan worden verricht in een proefopstelling die niet in verbinding staat met de (afvalwaterstromen van de) ECH-fabriek. Daarnaast is van belang dat appellante de mogelijkheid heeft om de toename van de fosfaatvracht in de korte perioden waarin de ECH-fabriek buiten bedrijf is, deels te compenseren gedurende de – aanmerkelijk langere – perioden waarin de ECH-fabriek in gebruik is, mede in aanmerking genomen dat bij het in bedrijf zijn van de ECH-fabriek reeds zonder aanvullende precipitatie de fosfaatvracht ten hoogste 120 kg/dag bedraagt.
Door appellante is niet bestreden dat aanvullende fosfaatprecipitatie niet meer kost dan € 15,00 per kilogram fosfaat. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dergelijke kosten van appellante redelijkerwijs kunnen worden gevergd, mede in aanmerking genomen de bedrijfstak waarvan appellante deel uitmaakt en het feit dat gedurende het beperkte aantal dagen dat de ECH-fabriek buiten bedrijf is ongeveer de helft van de totale fosfaatvracht in een jaar wordt geloosd.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder de norm voor de jaargemiddelde dagvracht van P-totaal in voorschrift I-2, eerste lid, onder a, niet in redelijkheid heeft kunnen verbinden aan de vergunning van appellante.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Können
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2004.
301-404.