Uitspraak
200304469/1.
Datum uitspraak: 28 april 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Vianen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Vianen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2003 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om krachtens artikel 8.24 van de Wet milieubeheer de emissie-eis voor stof zoals opgenomen in voorschrift 3.4, verbonden aan de krachtens de Wet milieubeheer op 18 augustus 1998 aan haar verleende revisievergunning, kenmerk 98-03, voor haar inrichting voor het opslaan, drogen en bewerken van hout en het opslaan, behandelen, herbundelen, verpakken van hout, halffabrikaten en eindproducten, gelegen op het perceel [locatie] te Vianen, te wijzigen. Dit besluit is op 4 juni 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 7 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 juli 2003.
Bij brief van 24 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door ir. A.W. Smit, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door R. Jansen en mr. G.F.K. IJzerman-de Jonge, beiden medewerker van de Milieudienst Zuidoost-Utrecht, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In de inrichting zijn onder meer twee stookinstallaties (houtmotverbrandingsinstallaties) aanwezig. In voorschrift 3.4 van de bij besluit van 18 augustus 1998 verleende vergunning heeft verweerder onder meer een emissie-eis voor stof van maximaal 25 mg/m30 aan de stooktoestellen gesteld. Verweerder heeft hiermee aangesloten bij de Bijzondere Regeling F7 van paragraaf 3.3 van de Nederlandse emissierichtlijnen lucht (hierna: NeR), betreffende installaties voor de verbranding van schoon resthout.
2.2. Appellante stelt niet aan de in voorschrift 3.4 opgenomen emissie-eis voor stof te kunnen voldoen en heeft verweerder op 3 december 2001 verzocht deze eis te verruimen. Zij legt aan haar beroep ten grondslag de stelling dat uit de NeR blijkt dat het opleggen van een emissie-eis conform de NeR in strijd kan zijn met het alara-beginsel en dat afwijking daarvan dan geboden kan zijn. Hierbij kunnen de kosten die gemoeid zijn met het voldoen aan de emissie-eis een rol spelen, aldus appellante. Appellante verwijst hiertoe naar paragraaf 2.11.3 van de NeR, waarin wordt gesteld dat het bevoegd gezag geacht wordt de daarin weergegeven indicatieve referentiewaarden als indicatie van de bovengrens van de redelijkheid volgens het alara-beginsel toe te passen. Voor toetsing van de marginale kosteneffectiviteit van een maatregel in een bestaande situatie wordt in paragraaf 2.11.4 van de NeR een bovengrens gehanteerd van vier keer de indicatieve referentiewaarde. Indien de marginale kosteneffectiviteit van een maatregel deze bovengrens overschrijdt, wordt de maatregel als onredelijk gekenschetst. Volgens paragraaf 2.11.3 van de NeR is de indicatieve referentiewaarde voor stof € 2,3 per kilogram vermeden emissie; de bovengrens bedraagt derhalve € 9,2 per kilogram vermeden emissie. Appellante stelt voorts dat deze mogelijkheid tot afwijken van een emissie-eis conform de NeR door de Afdeling is bevestigd in haar uitspraak van 18 mei 1999, inzake E03.96.1319.
Appellante voert, kort weergegeven, de volgende gronden aan ter onderbouwing van haar stelling dat de in de vergunning van 18 augustus 1998 opgelegde emissie-eis te streng is en dat afwijking daarvan geboden is. Volgens haar kan in de eerste plaats met een minder strenge eis ook een aanvaardbaar hinderniveau worden bereikt. In de tweede plaats zijn volgens haar de kosten om te voldoen aan de emissie-eis te hoog. De kosten per kilo vermeden stofemissie bedragen volgens haar blijkens een rapport van Emission Care van november 2001 (getiteld: “verzoek gedeeltelijke ontheffing milieuvergunning”) ongeveer € 12,70, hetgeen haars inziens neerkomt op een ruime overschrijding van wat de NeR als bovengrens aangeeft. In de derde plaats is een van de twee installaties volgens appellante slechts een gedeelte van het jaar in werking. Het is naar de mening van appellante daarom niet redelijk om de aan de NeR ontleende emissie-eis niet te verruimen, nu die eis zou zijn gebaseerd op installaties die gedurende het gehele jaar in werking zijn.
Appellante heeft hieraan bij nadere memorie nog toegevoegd, dat indien bij toepassing van de Bijzondere regeling de kosteneffectiviteit geen rol meer mag spelen, zij van mening is dat de Algemene regeling op de inrichting van toepassing is, zodat rekening kan worden gehouden met de kosteneffectiviteit van de te treffen maatregelen.
2.2.1. Verweerder is van mening dat bij het voorschrijven van een emissie-eis die is ontleend aan de Bijzondere regeling F7 van de NeR niet de voor de desbetreffende inrichtingen daarmee gemoeid zijnde kosten in aanmerking kunnen worden genomen, omdat bij het totstandkomen van deze regeling al met die kosten rekening is gehouden. Dit laatste blijkt zijns inziens onder meer uit het feit dat de stofemissie-eisen op grond van de Bijzondere regeling minder streng zijn dan de algemene stofemissie-eisen uit de NeR. Het vorenstaande betekent volgens verweerder dat het alara-beginsel is toegepast. Het hanteren van de Bijzondere regeling kan dan niet in strijd zijn met dat beginsel, aldus verweerder. De door appellante aangehaalde uitspraak van de Afdeling betrof een geheel andere situatie dan de onderhavige, omdat het daar ging om het gebruik van een kleinere installatie voor maximaal vijf dagen per jaar, en de in de inrichting aanwezige stookinstallaties volgens voormeld rapport van november 2001 respectievelijk 6600 en 2200 uur per jaar in werking zijn, aldus verweerder. Hij meent voorts dat bij het opstellen van de Bijzondere regeling de stand van de techniek van dat moment als uitgangspunt is gehanteerd. Volgens verweerder zou toepassing van de Algemene regeling voor appellante geen gunstiger emissie-eis tot gevolg hebben. Indien door appellante de maatregelen worden getroffen die volgens de stand der techniek zijn vereist, kan naar het oordeel van verweerder aan de gestelde emissie-eis voor stof worden voldaan. Gelet op het vorenstaande ziet de verweerder geen aanleiding de stofemissie-eis te verruimen.
2.2.2. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op verzoek van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Ingevolge het tweede lid van artikel 8.24, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2.3. Vaststaat dat de in de inrichting aanwezige stookinstallaties een gezamenlijk vermogen van 7,0 MWth hebben. Verweerder heeft bij het bepalen van de emissie-eis aangesloten bij de in de Bijzondere regeling F7 van de NeR opgenomen emissie-eis van 25 mg/m30 voor de verbranding van schoon resthout in installaties met een thermisch vermogen tot maximaal 5,0 MWth. Blijkens paragraaf 2.6 van de NeR is bij het opstellen van eisen in bijzondere regelingen van de NeR reeds rekening gehouden met de technische en economische mogelijkheden van de desbetreffende branche of bij de desbetreffende activiteit. De Afdeling acht het niet onredelijk dat verweerder bij de emissie-eis van 25 mg/m30 uit de Bijzondere regeling aansluiting heeft gezocht, nu deze emissie-eis ruimer is dan de emissie-eis uit de Algemene regeling, te weten 20 mg/m30, en hierin voorts rekening is gehouden met de kosteneffectiviteit van de te treffen maatregelen.
Hetgeen appellante heeft aangevoerd met betrekking tot paragraaf 2.11.3 van de NeR kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder daarin nog aanleiding had moeten zien de emissie-eis verder te verruimen. Evenmin behoefde verweerder in verband met de kosten die appellante stelt te moeten maken nog redenen te zien om tot verruiming over te gaan nu hiermee reeds bij het stellen van de emissie-eis rekening was gehouden. Niet is gebleken dat na het treffen van de benodigde maatregelen niet aan de emissie-eis kan worden voldaan. In het feit dat een van de installaties van appellante slechts gedurende een gedeelte van het jaar in werking is, had verweerder evenmin aanleiding behoeven te zien de emissie-eis nog verder te verruimen. Ten aanzien van de door appellante aangehaalde uitspraak van 18 mei 1999 merkt de Afdeling het volgende op. Het bevoegd gezag had in die zaak vanwege bijzondere omstandigheden, voornamelijk daarin gelegen dat de desbetreffende houtkachel maximaal slechts vijf dagen per jaar in bedrijf mocht zijn, een van de NeR afwijkende emissie-eis voorgeschreven. In de desbetreffende uitspraak is aangegeven dat het bevoegd gezag in deze omstandigheid in redelijkheid aanleiding kon zien om niet onverkort aan de emissie-eisen van de NeR vast te houden. In het onderhavige geval zijn de installaties aanzienlijk langer dan enkele dagen per jaar in bedrijf. De onderhavige situatie verschilt naar het oordeel van de Afdeling derhalve zodanig van die in de door appellante aangehaalde uitspraak, dat deze daarmee niet valt te vergelijken. Overigens is niet onaannemelijk de stelling van verweerder dat toepassing van de Algemene regeling niet tot een voor appellante gunstiger emissie-eis zou leiden.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door hem gestelde emissie-eis voor stof nodig is in het belang van de bescherming van het milieu en dat bij afweging van de betrokken belangen in de door appellante aangevoerde omstandigheden geen reden kan worden gevonden om die eis te verruimen.
2.3. Het beroep is ongegrond.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Ch.W. Mouton, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Mouton w.g. Melse
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2004
163-353.