Uitspraak
200302742/1.
Datum uitspraak: 12 mei 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], beiden wonend te Zaandam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2003, kenmerk 7523, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Gist-Brocades International B.V.” (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een voedingsmiddelenfabriek gelegen aan de Gerrit Bolkade 1, 7a en 10 en de Daam Schijfweg 10 te Zaandam, kadastraal bekend gemeente Zaanstad, sectie K, nummers 07279, 08099, 10362 (gedeeltelijk), 10772 en 10978 (gedeeltelijk) en sectie N, nummer 00103. Dit besluit is op 20 maart 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 29 april 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 mei 2003.
Bij brief van 4 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 december 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. O.W. Wagenaar, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C. Niessen-Kruiswijk en ing. P. Laan, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. F.J.C.M. Kok, advocaat te Heerlen, en G. Harderman en ing. H.P. Boogaard, gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de grond dat verweerder ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning heeft verbonden met betrekking tot het veilig vervoeren van gevaarlijke stoffen van de Daam Schijfweg 10 naar de Gerrit Bolkade 1 en andersom door middel van heftrucks, niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. De onderhavige inrichting betreft een voedingsmiddelenfabriek, inclusief een laboratorium en een kantoor- en opslagruimte. In de inrichting worden smaakverfijners geproduceerd en bouillons en sauzen gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan vergunninghoudster een nieuwe, de gehele inrichting omvattende, revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Dit houdt verband met een uitbreiding van de inrichting met een natronloogtank, twee autoclaven, een neutraliseerketel, vier opslagtanks voor producten en een stikstoftank.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellanten betogen dat de vergunningaanvraag onvolledig is. Zij stellen dat in de aanvraag ten onrechte niet alle gegevens zijn opgenomen met betrekking tot de bij het productieproces gebruikte en vrijkomende stoffen. Voorzover deze gegevens wel in de aanvraag zijn opgenomen, betogen zij dat verweerder deze gegevens ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd.
2.4.1. In artikel 5.1, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 5.18, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit is bepaald dat de aanvrager in of bij de aanvraag onder meer moet vermelden de voor de activiteiten en processen, bedoeld onder d, kenmerkende gegevens met betrekking tot grondstoffen, tussen-, neven- en eindproducten. De Afdeling stelt vast dat deze gegevens in bijlage A, onder 2.6 van de aanvraag zijn opgenomen. Gelet hierop ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan artikel 5.1, aanhef en onder e, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de desbetreffende gegevens met het ontwerp van het besluit ter inzage zijn gelegd. De grond van appellanten dat verweerder de vorenbedoelde gegevens ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd, mist dan ook feitelijke grondslag.
2.5. Voorzover appellanten bezwaar maken tegen de melding van vergunninghoudster op grond van artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer van de verandering van haar inrichting in verband met de vervanging van tanks, overweegt de Afdeling dat dit bezwaar geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning.
2.6. Voorzover appellanten betogen dat vergunninghoudster de eerder aan haar verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer niet heeft nageleefd en dat verweerder de gevraagde vergunning gelet hierop niet dan wel niet onder deze voorwaarden had mogen verlenen, stelt de Afdeling vast dat de omstandigheid, wat hier verder ook van zij, dat vergunninghoudster de eerder aan haar verleende vergunning niet heeft nageleefd, geen rol kan spelen bij het beoordelen van de onderhavige vergunnningaanvraag.
2.7. Appellanten vrezen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd. De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
2.8. Appellanten stellen dat vergunninghoudster schadelijke en verontreinigende stoffen op het oppervlaktewater en de riolering loost.
2.8.1. Voorzover appellanten aanvoeren dat de aan vergunninghoudster verleende vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ontoereikend is, overweegt de Afdeling dat deze grond niet kan worden beoordeeld in het kader van de onderhavige procedure op grond van de Wet milieubeheer.
Voorzover appellanten betogen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften met betrekking tot het lozen van afvalwater op het openbaar riool ontoereikend zijn, overweegt de Afdeling als volgt. De voorschriften 3.1.1 tot en met 3.1.6 hebben betrekking op het lozen van afvalwater op het openbaar riool. In deze voorschriften zijn onder meer concentratienormen voor sulfaat, de zuurgraad en de temperatuur opgenomen. Verder zijn regels gesteld met betrekking tot het reinigen van de slibvangput en de vetafscheider. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de StAB, en het verhandelde ter zitting, ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze voorschriften voldoende bescherming bieden.
2.9. Appellanten stellen dat in de vergunning ten onrechte niet is vastgelegd op welke wijze energie mag worden opgewekt. Zij vrezen dat energie op een gevaarlijke wijze zal worden opgewekt.
2.9.1. Naar het oordeel van de Afdeling is in de vergunning afdoende vastgelegd op welke wijze energie mag worden opgewekt. Uit bijlage A, onder 3.3. van de aanvraag, die deel uitmaakt van de vergunning, blijkt dat voor de verwarming van procesapparatuur stoom wordt geproduceerd met behulp van twee ketels. In de inrichting wordt geen energie met behulp van elektrische stroom opgewekt. In voorschrift 6.1.5 is bepaald dat binnen twee jaar na het van kracht worden van de vergunning een warmtekrachtinstallatie met een 220 Kwe gasmotor in de inrichting moet worden geplaatst. Voorts is bepaald dat een alternatieve maatregel mag worden getroffen indien deze aantoonbaar dezelfde energiebesparing oplevert en geen nadelige invloed heeft op de totale milieubelasting.
Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de StAB, en het verhandelde ter zitting, ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de vorengenoemde wijzen van energieopwekking gevaarlijk zijn.
2.10. Appellanten kunnen zich niet verenigen met de in voorschrift 6.1.5 opgenomen termijn van twee jaar. Zij achten deze termijn te lang.
2.10.1. Verweerder is van mening dat de in voorschrift 6.1.5 opgenomen termijn redelijk is.
2.10.2. De Afdeling acht het aannemelijk dat het treffen van de in voorschrift 6.1.5 bedoelde maatregel, gelet op de complexiteit van de maatregel en de inpassing daarvan in de inrichting, enige tijd zal vergen. De in voorschrift 6.1.5 opgenomen termijn acht de Afdeling dan ook niet dusdanig lang dat met vrucht kan worden gesteld dat verweerder een dergelijke termijn niet in redelijkheid heeft kunnen stellen.
2.11. Appellanten vrezen voor geurhinder ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Zij betogen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende waarborg bieden tegen geurhinder.
2.11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn.
2.11.2. In voorschrift 8.2.1 is bepaald dat de geurimmissie vanwege de inrichting de waarde van 2, 4 en 7 ge/m3, bepaald als uurgemiddeldeconcentratie, op de 2, 4 en 7 ge/m3 contouren niet meer dan
2 procent van de tijd (98-percentiel) mag overschrijden. De vorenbedoelde contouren zijn opgenomen in figuur 1 van het bij de aanvraag gevoegde rapport “Geuronderzoek DSM Food Specialties Zaandam B.V.”,
kenmerk GIST99A3, van december 2000 (hierna: het geurrapport).
2.11.3. Uit de considerans van het bestreden besluit blijkt dat verweerder bij het vaststellen van voorschrift 8.2.1 de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in de Nederlandse emissie richtlijnen Lucht (hierna: de NeR) opgenomen bijzondere regeling “Geur- en Smaakstoffenindustrie” tot uitgangspunt heeft genomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder deze bijzondere regeling in het onderhavige geval kunnen hanteren. In deze regeling van de NeR is gesteld dat een geurconcentratie van 7 ge/m3 als 98-percentiel ter plaatse van de te beschermen objecten niet mag worden overschreden. Gesteld is verder dat wanneer de geurconcentratie ligt tussen de 4 en 7 ge/m3 als 98-percentiel en er sprake is van een hindersituatie, het bevoegd gezag dient af te wegen of maatregelen ter verdere reductie nodig zijn.
Bij het beoordelen van de geurconcentratie heeft verweerder zich gebaseerd op het bij de aanvraag gevoegde geurrapport. Niet gesteld noch gebleken is dat in dit rapport onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd dan wel dat de hierin vermelde uitkomsten onjuist zouden zijn. Uit het geurrapport blijkt dat ter plaatse van de beschermen objecten de geurconcentratie van 7 ge/m3 als 98-percentiel niet wordt overschreden. Binnen de in voorschrift 8.2.1 bedoelde 7 ge/m3 contour bevinden zich drie bedrijfswoningen. Uit het geurrapport blijkt dat ter plaatse van deze woningen geen sprake is van een hindersituatie. Binnen de in voorschrift 8.2.1 bedoelde 4 en 7 ge/m3 contouren bevinden zich verder geen woningen van derden dan wel andere te beschermen objecten. De dichtstbijzijnde woningen van derden zijn, afgezien van de drie bedrijfswoningen, op ongeveer 120 meter afstand van de 7 ge/m3 contour gelegen. Uit de van de vergunning deel uitmakende aanvraag blijkt verder dat in de inrichting diverse in de bijzondere regeling van de NeR genoemde geurreducerende maatregelen zijn getroffen. Zo zijn een biofilter en gaswassers in de inrichting geplaatst. De voorschriften 8.6.1 tot en met 8.6.5 hebben betrekking op de werking, het onderhoud en de wijze van inspectie van het biofilter. De voorschriften 8.7.1 tot en met 8.7.5 zien op de werking, het onderhoud en de wijze van inspectie van de gaswassers.
De Afdeling komt gelet op het vorenstaande alsmede gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de StAB, tot het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende bescherming bieden tegen geurhinder.
2.12. Volgens appellanten heeft verweerder ten onrechte niet in de vergunning bepaald wanneer de technieken en/of maatregelen die de emissieconcentratie van gasvormige organische stoffen behorend tot
klasse gO1 ter plaatse van het emissiepunt E17 (zoals aangegeven op de tabel op bladzijde 14 van bijlage A van de aanvraag) moeten terugbrengen tot de norm van 20 mg/m3, moeten zijn gerealiseerd. Volgens hen is hierdoor niet duidelijk wanneer aan deze norm wordt voldaan.
2.12.1. Verweerder wijst in dit verband op de aan de vergunning verbonden voorschriften 8.3.1 tot en met 8.3.4. Naar hij stelt is in deze voorschriften afdoende vastgelegd wanneer een plan van aanpak met betrekking tot het terugdringen van de bedoelde emissieconcentratie moet zijn ingediend en wanneer dit plan vervolgens moet zijn goedgekeurd.
2.12.2. In voorschrift 8.2.2 is bepaald dat de emissieconcentratie van gasvormige organische stoffen behorend tot klasse gO1 ter plaatse van het emissiepunt E17 (zoals aangegeven op de tabel op bladzijde 14 van bijlage A van de aanvraag) niet meer mag bedragen dan 20 mg/m3.
In voorschrift 8.3.1 is, voorzover hier relevant, bepaald dat binnen vier maanden na het van kracht worden van de vergunning een plan van aanpak moet zijn opgesteld dat betrekking heeft op het terugdringen van de emissieconcentratie van gasvormige organische stoffen behorend tot
klasse gO1 ter plaatse van emissiepunt E17 tot 20 mg/m3. Verder is in dit voorschrift bepaald welke gegevens in ieder geval in dit plan van aanpak moeten zijn opgenomen.
In voorschrift 8.3.2 is bepaald dat binnen vijf maanden na het van kracht worden van de vergunning het plan van aanpak als bedoeld in voorschrift 8.3.1 ter goedkeuring aan het bevoegd gezag wordt toegezonden.
In voorschrift 8.3.3 is bepaald dat binnen vier weken na indiening van het plan van aanpak, het bevoegd gezag een besluit neemt inzake de goedkeuring van dit plan. Bepaald is verder dat het bevoegd gezag nadere eisen aan het plan van aanpak kan stellen.
In voorschrift 8.3.4 is bepaald dat vergunninghoudster het goedgekeurde plan van aanpak binnen de daarin gestelde termijnen uitvoert. Verder is bepaald dat indien nadere eisen aan het plan van aanpak zijn gesteld, vergunninghoudster deze binnen de daarbij gestelde termijnen uitvoert.
2.12.3. Blijkens de considerans van het bestreden besluit heeft verweerder bij het vaststellen van voorschrift 8.2.2 de NeR tot uitgangspunt genomen. De in dit voorschrift vastgelegde norm komt overeen met de in de NeR aanbevolen norm. Verweerder heeft zich verder gebaseerd op het bij de aanvraag gevoegde rapport “Emissieonderzoek Aromafabriek DSM Food Specialties Savoury Ingredients te Zaandam”, kenmerk DSMFO1A3, van
mei 2001(hierna: het emissierapport). Het beroep van appellanten is, zo is uit het beroepschrift en het verhandelde ter zitting gebleken, niet tegen deze norm als zodanig gericht.
Uit de stukken, waaronder het emissierapport en het deskundigenbericht van de StAB, blijkt dat tijdens het ontluchten van de neutralisatieketel en het ontluchten van de MCPd-reactor bij het overdrukken van product naar deze reactor, niet aan de eerdergenoemde norm kan worden voldaan. Dit ontluchten vindt een aantal minuten per dag plaats. Verweerder heeft dit onderkend en heeft daarom in de vergunning opgenomen dat vergunninghoudster een plan van aanpak moet opstellen, waarin moet zijn aangegeven welke maatregelen door haar worden getroffen teneinde de emissieconcentratie van gasvormige organische stoffen behorend tot klasse gO1 ter plaatse van het voornoemde waarneempunt tijdens dit ontluchten tot de in voorschrift 8.2.2 opgenomen norm terug te brengen. Gezien de omstandigheid dat de overschrijding van de norm slechts gedurende enkele minuten per dag plaatsvindt, acht de Afdeling het niet onredelijk dat verweerder deze overschrijding vooralsnog aanvaardbaar heeft geacht en van vergunninghoudster heeft verlangd dat een plan van aanpak met betrekking tot het terugdringen van de emissieconcentratie wordt opgesteld. In de voorschriften 8.3.1 tot en met 8.3.3 zijn termijnen gesteld met betrekking tot het opstellen, indienen en goedkeuren van dit plan. De Afdeling acht het aannemelijk dat het opstellen en beoordelen van dit plan, gelet op complexe productieproces van aroma’s en de eisen die aan het plan zijn gesteld, enige tijd zal vergen. Geoordeeld wordt dan ook dat verweerder deze termijnen in redelijkheid heeft kunnen stellen. De Afdeling stelt echter vast dat verweerder in de vergunning geen datum heeft bepaald waarop de in het goedgekeurde plan van aanpak genoemde technieken en/of maatregelen in de inrichting moeten zijn gerealiseerd. Hierdoor is het op grond van de vergunning niet duidelijk per welke datum volledig aan het door verweerder aanvaardbaar geachte beschermingsniveau kan en moet worden voldaan. Nu is nagelaten deze datum te bepalen, moet worden geoordeeld dat de vergunning in zoverre ontoereikend is in het licht van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.13. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk ongegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover verweerder daarbij heeft nagelaten te bepalen op welke datum de in het goedgekeurde plan van aanpak genoemde technieken en/of maatregelen moeten zijn gerealiseerd. Verweerder dient in zoverre een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.14. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep voorzover daarbij is aangevoerd dat ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning zijn verbonden met betrekking tot het met heftrucks veilig vervoeren van gevaarlijke stoffen van de Daam Schijfweg 10 naar de Gerrit Bolkade 1 en andersom, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voorzover daarbij is aangevoerd dat ten onrechte niet in de vergunning is bepaald wanneer de in het goedgekeurde plan van aanpak genoemde technieken en/of maatregelen moeten zijn gerealiseerd, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 17 maart 2003, kenmerk 7523, voorzover daarbij is nagelaten te bepalen op welke datum de in het goedgekeurde plan van aanpak genoemde technieken en/of maatregelen moeten zijn gerealiseerd;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad op binnen drie weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Zaanstad te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de gemeente Zaanstad aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Rijntjes-Lindhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Rijntjes-Lindhout
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2004
194-404.