Uitspraak
200302395/1.
Datum uitspraak: 19 mei 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Haelen,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij uitspraak van 4 september 2002, no. 200102166/1, heeft de Afdeling het besluit van verweerder van 13 maart 2001, kenmerk CC 3685, waarbij krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouders] voor een periode van tien jaar een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet was verleend voor een inrichting bestemd voor de verwerking, bewerking, op- en overslag van metaalproducten aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Haelen, sectie […], nummers […] tot en met […], […], […], […], […], […] en […], vernietigd.
Bij besluit van 25 februari 2003, kenmerk CC 3685, heeft verweerder wederom krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouders] voor hun inrichting voor een periode van tien jaar een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend. Dit besluit is op 28 februari 2003 verzonden en eerst op 11 juli 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant sub 1 bij brief van 14 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2003, beroep ingesteld.
Appellante sub 2 heeft bij brief van 9 april 2003, bij verweerder ingekomen op 11 april 2003, bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Dit geschrift is bij brief van 14 april 2003, ingekomen bij de Raad van State op 17 april 2003, met toepassing van artikel 6:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht doorgezonden aan de Afdeling ter behandeling als een beroepschrift.
Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 12 mei 2003. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 30 juni 2003.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 december 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en vergunninghoudsters. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2004, waar zijn verschenen: appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. L. Janssen, ambtenaar van de gemeente Haelen, en ing. A.H.G. Janssen, ambtenaar van de gemeente Roermond, [appellant] in persoon en verweerder, vertegenwoordigd door J.H.M.M. de Jongh, ing. G.G.A.T. Soons en ing. J.M.M. Vossen, allen ambtenaar van de provincie. Voorts zijn vergunninghoudsters als partij gehoord, vertegenwoordigd door dr. F.L.H. Vanweert, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellant sub 1 zijn beroep ingetrokken voorzover het betrekking heeft op het aansluiten bij de voor de omgeving geldende richtwaarden.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 2 heeft de grond inzake de transportbewegingen van en naar de inrichting in de avondperiode buiten het terrein van de inrichting destijds niet als bedenking tegen het ontwerp-besluit van 18 april 2000 ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Eerst ter zitting heeft appellante sub 2 betoogd dat sprake is van strijdigheid met het vigerende bestemmingsplan en van diverse vormen van overlast op het perceel dat kadastraal bekend staat als sectie C, nummer 1372. Het aanvoeren van deze gronden in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellante sub 2 deze niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. Voornoemde gronden kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.4. Vast staat dat in strijd met het bepaalde in artikel 3:44, tweede lid, in samenhang met artikel 3:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet binnen twee weken mededeling van het bestreden besluit is gedaan door middel van terinzagelegging ervan. De Afdeling overweegt echter dat eventuele onregelmatigheden die zich na het nemen van een besluit kunnen voordoen - zoals een onjuiste wijze van bekendmaking - niet van belang zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van dat besluit en derhalve niet kunnen leiden tot vernietiging van het besluit. Derhalve treft het beroep van appellante sub 2 voorzover het is gericht tegen het niet op de juiste wijze bekend maken van het besluit geen doel.
2.5. Blijkens de stukken ligt de inrichting aan de rand van de bebouwde kom van Haelen tussen de Napoleonsweg (N273) en de spoorlijn van Roermond naar Weert. De woning van appellante sub 2 is gelegen aan de [locatie sub 2], aan de achterzijde van de inrichting. Uit de stukken blijkt verder dat de maatgevende representatieve werkzaamheden plaatsvinden in de dagperiode. Gedurende de avond- en nachtperiode vinden alleen transportbewegingen van en naar de inrichting plaats.
Bij besluit van 31 januari 1995 is aan [vergunninghouder] een oprichtingsvergunning verleend voor de inrichting.
2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
2.7. Zowel appellant sub 1 als appellante sub 2 achten de vergunde geluidgrenswaarden te hoog. Zij voeren daartoe het volgende aan.
Volgens appellant sub 1 wordt ten onrechte een beroep gedaan op bestaande rechten nu de aan de vigerende vergunning verbonden geluidgrenswaarden reeds worden overschreden. Verder voert hij aan dat bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden ten onrechte niet de huidige situatie, waarin de omleiding van de N273 reeds is gerealiseerd, tot uitgangspunt is genomen. Hij acht de aangevraagde activiteiten met de daarmee gepaard gaande geluidbelasting niet vergunbaar. Daarbij stelt hij dat de daling van het referentieniveau als gevolg van de omleiding van de N273 geen rechtvaardiging kan vormen voor het vergunnen van hogere grenswaarden dan de streefwaarden. Nu geen geluidreducerende maatregelen kunnen worden voorgeschreven zonder dat de grondslag van de aanvraag wordt verlaten, dient de vergunning te worden geweigerd, aldus appellant sub 1.
Appellante sub 2 kan zich er niet mee verenigen dat de noodzakelijke geluidreducerende maatregelen niet hoeven te worden genomen vanwege bedrijfseconomische redenen. Voorts voert zij aan geluidhinder te ondervinden vanwege het laden en lossen van containers op het terrein van de inrichting in de avondperiode. Appellante sub 2 stelt tevens geluidhinder te ondervinden vanwege het gebruik van valgewichten en het beulen van afvalstoffen. Volgens haar is de valhoogte van de valgewichten in containers in de praktijk nauwelijks te controleren.
2.7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat vergunninghoudsters aan de thans nog vigerende oprichtingsvergunning van 31 januari 1995 bestaande rechten kunnen ontlenen. Daarbij wijst hij er op dat de bedrijfsvoering sindsdien niet is gewijzigd. Tevens dient volgens verweerder rekening te worden gehouden met het heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid. In dit kader merkt hij op dat de aanvraag dateert uit 1999 en ten tijde van het bestreden besluit de drukke Napoleonsweg nog maatgevend was voor het referentieniveau. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen verdere geluidreducerende maatregelen kunnen worden getroffen zonder dat de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. Daarbij wijst hij op de reeds hoge geluidbelasting op nabijgelegen woningen vanwege de aanwezigheid van de spoorlijn en op het hoge referentieniveau vanwege de Napoleonsweg. Verder stelt hij zich op het standpunt dat vergunninghoudsters niet kunnen worden verplicht buitensporige geluidreducerende maatregelen te treffen, omdat de wijziging van het referentieniveau vanwege de omleiding van de weg plaatsvindt buiten de invloedsfeer van vergunninghoudsters.
2.7.2. In voorschrift F.1 is bepaald dat het equivalente geluidniveau (LAeq) veroorzaakt door de inrichting, ter plaatse van de immissiepunten niet meer bedragen dan in onderstaande tabel is aangegeven:
Dag (07:00–19:00) Avond (19:00–23:00) Nacht (23:00–07:00)
1 51 dB(A) 30 dB(A) 30 dB(A)
2 56 dB(A) 30 dB(A) 30 dB(A)
3 62 dB(A) 41 dB(A) 38 dB(A)
4 47 dB(A) 30 dB(A) 30 dB(A)
2.7.3. Bij de beoordeling van de geluidbelasting vanwege de inrichting heeft verweerder aansluiting gezocht bij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking).
In hoofdstuk 4 wordt gesteld dat bij bestaande inrichtingen zoals de onderhavige bij herziening van vergunningen de in de Handreiking genoemde richtwaarden steeds opnieuw worden getoetst. Overschrijding van deze richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen.
2.7.4. Door Cauberg-Huygen is een akoestisch onderzoek gedaan naar het referentieniveau van het omgevingsgeluid, alsmede naar de geluidbelasting van de inrichting. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een rapport, nummer 980516-5, gedateerd 22 juni 1999. Dit rapport maakt deel uit van de aanvraag. In voornoemde uitspraak van 4 september 2002 heeft de Afdeling geoordeeld dat niet aannemelijk is geworden dat verweerder bij zijn besluitvorming niet heeft kunnen uitgaan van de uitkomsten van dit rapport. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel.
Bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden is verweerder uitgegaan van het ter plaatse heersende referentieniveau. Ter plaatse van de beoordelingspunten 3 en 4 wordt het heersende referentieniveau bepaald door het optredende equivalente geluidniveau in dB(A) vanwege het verkeer dat gebruik maakt van de Napoleonsweg. Het referentieniveau bedraagt op die punten 62 dB(A). Op de beoordelingspunten 1 en 2 bedraagt het gemeten referentieniveau respectievelijk 48 en 45 dB(A).
Uit de stukken blijkt echter dat naar verwachting in juni 2004 de omleidingsroute van de N273 zal worden geopend, hetgeen ter zitting door partijen is bevestigd. Niet in geschil is dat de Napoleonsweg als gevolg van deze omleiding zal veranderen van een drukke verkeersweg in een verkeersluwe weg, waardoor het referentieniveau van het omgevingsgeluid fors zal afnemen. Dit zal ter plaatse van de beoordelingspunten 40 tot 42 dB(A) bedragen. De Afdeling is anders dan verweerder van oordeel dat reeds ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de omleiding van de N273 een redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling was die verweerder bij zijn beslissing op de aanvraag had moeten betrekken. Dat de aanvraag om onderhavige vergunning reeds in 1999 was ingediend, maakt dat niet anders, nu de situatie ten tijde van de beslissing op de aanvraag bepalend moet worden geacht. Gelet hierop verdraagt het bestreden besluit zich in zoverre niet met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer.
2.7.5. De in voorschrift F.1 gestelde geluidgrenswaarden zijn op alle immissiepunten hoger dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid zoals dat zal zijn na de omleiding van de N273.
De thans voor de immissiepunten 2 en 3 vergunde geluidgrenswaarden overschrijden echter niet alleen het referentieniveau van het omgevingsgeluid, maar ook de in de Handreiking genoemde maximum etmaalwaarde van 55 dB(A). De Handreiking biedt die ruimte echter niet. Verweerder heeft daardoor gehandeld in strijd met het door hemzelf gehanteerde toetsingskader.
2.7.6. Verweerder stelt zich voor het overige op het standpunt dat hij in redelijkheid de voor de immissiepunten 1 en 4 gestelde geluidgrenswaarden aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Daartoe beroept hij zich op rechten die vergunninghoudsters volgens hem kunnen ontlenen aan de oprichtingsvergunning uit 1995. Samengevat weergegeven wijst verweerder in dit kader er allereerst op dat de bedrijfsvoering sinds 1995 niet is gewijzigd en dat de thans vergunde apparatuur grotendeels ook toen reeds aanwezig en in werking was. Verder heeft verweerder ter zitting naar voren gebracht dat de aanvraag weliswaar uitgaat van een uitbreiding van de capaciteit, doch dat deze uitbreiding niet zal leiden tot een hoger equivalent geluidniveau vanwege de inrichting.
2.7.6.1. De Afdeling kan dit betoog van verweerder niet volgen en overweegt daartoe het volgende.
De thans bij het bestreden besluit voor immissiepunt 1 vergunde geluidgrenswaarde is hoger dan het op basis van de geldende vergunning vergunde equivalente geluidniveau op de terreingrens van 50 dB(A) gedurende de dagperiode. Reeds hierom kan de voor dit immissiepunt thans vergunde geluidgrenswaarde niet worden gerechtvaardigd door een beroep te doen op bestaande rechten. Verder wordt het in 1995 vergunde geluidniveau reeds in ruime mate overschreden door de destijds vergunde activiteiten. In zoverre kan evenmin een beroep worden gedaan op bestaande rechten, omdat de werking van artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer zich niet uitstrekt tot activiteiten die leiden tot een overschrijding van het vergunde geluidniveau.
De Afdeling overweegt voorts dat, anders dan verweerder stelt, de activiteiten in de inrichting zijn toegenomen ten opzichte van de vergunde situatie in 1995. Hoewel uit de stukken niet duidelijk blijkt welke representatieve bedrijfssituatie in 1995 is vergund, staat naar het oordeel van de Afdeling vast dat ten opzichte van de situatie in 1995 het aantal machines is toegenomen en dat deze machines frequenter worden ingezet. Bovendien blijkt uit de stukken dat in 1997 de inrichting een jaarproductie had van 25.000 ton metaal, terwijl thans een jaarcapaciteit is aangevraagd en vergund van 42.500 ton metaal. Voorzover sprake is van een uitbreiding van de activiteiten, kunnen deze niet worden gerechtvaardigd met een beroep op bestaande rechten.
2.7.7. Reeds vanwege het voorgaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift F.1 vergunde geluidgrenswaarden een toereikend beschermingsniveau bieden. Nu het aspect geluid bepalend is voor de vraag of de vergunning had kunnen worden verleend, komt het gehele besluit wegens strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden die betrekking hebben op geluid, behoeven derhalve geen bespreking meer.
2.8. Appellante sub 2 voert aan trillinghinder te ondervinden vanwege het gebruik van valgewichten en het beulen van afvalstoffen.
2.8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij een zorgvuldige, met de omgeving rekening houdende werkwijze het niveau van bodemtrillingen zodanig is te beperken dat er geen onacceptabele trillinghinder ontstaat ter plaatse van de dichtstbijgelegen woningen.
2.8.2. In voorschrift G.1 zijn voor ruimten van enige niet tot de inrichting behorende woningen grenswaarden neergelegd welke niet mogen worden overschreden door het trillingniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting.
2.8.3. Blijkens de stukken, in het bijzonder het deskundigenbericht, vinden in de inrichting verschillende activiteiten plaats die trillinghinder kunnen veroorzaken, waaronder het door appellante sub 2 genoemde storten van metaal op de bodem of het verkleinen van het volume van het schroot in containers met behulp van een valgewicht. De Afdeling stelt daarbij vast dat het zogenoemde beulen niet is aangevraagd en evenmin is vergund.
De in voorschrift G.1 gestelde grenswaarden zijn gelijk aan de richtwaarden voor gebiedstype 2 als genoemd in tabel 8 van paragraaf 6.3.4 van de Handreiking. Deze typering is bedoeld voor woningen in landelijk gelegen gebied met veel agrarische activititeiten, voor woonwijken en stadscentra. Verweerder heeft in redelijkheid de in voorschrift G.1 gestelde grenswaarden toereikend kunnen achten ter bescherming tegen trillinghinder.
Vast staat echter dat geen trillingonderzoek is uitgevoerd. Derhalve is niet duidelijk in hoeverre de in voorschrift G.1 gestelde trillingnormen kunnen worden nageleefd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit wat de in voorschrift G.1 gestelde trillinggrenswaarden betreft in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig is voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht berust op een ondeugdelijke motivering.
2.8.4. Voorzover appellante sub 2 vreest dat vergunningvoorschrift F.7, waarin is bepaald dat de hoogte tussen het te comprimeren schroot in containers en het los te laten valgewicht niet meer mag bedragen dan 1,5 meter, niet wordt nageleefd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
2.9. De beroepen van appellant sub 1 en van appellante sub 2, voorzover ontvankelijk, zijn gegrond. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake de transportbewegingen van en naar de inrichting in de avondperiode buiten het terrein van de inrichting betreft;
II. verklaart het beroep van appellant sub 1 en van appellante sub 2 voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Limburg van 25 februari 2003, kenmerk CC 3685;
IV. gelast dat de provincie Limburg aan appellanten, ieder afzonderlijk, het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt (aan appellant sub 1 € 232,00 en aan appellante sub 2 € 116,00).
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.D. Geertsema, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Geertsema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004
335.