Uitspraak
200305885/1.
Datum uitspraak: 19 mei 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor het opslaan, verwerken en bewerken van garnalen, vis en visproducten op het adres [locatie a] en [locatie b] te Volendam. Dit besluit is op 16 juli 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 27 augustus 2003, bij verweerder per fax op dezelfde dag ingekomen, bezwaar gemaakt. Deze brief is ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar de Raad van State. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 oktober 2003.
Bij brief van 5 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2004, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. B.W.M. Zegers, advocaat te Edam, en verweerder, vertegenwoordigd door E.E. Nijssen en S.A. Steur, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. L.J. Smale, advocaat te Amsterdam, en M.A.M. Jonk en E.C.M. Mooijer, gemachtigden, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Verweerder heeft aanvankelijk gesteld dat het beroep van appellant niet-ontvankelijk is, maar heeft dat ter zitting ingetrokken.
2.2. Eerst ter zitting heeft appellant betoogd dat de aanwezigheid van de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met een goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellant deze niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. Deze grond kan reeds daarom niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.3. Op 2 februari 1994 is voor de onderhavige inrichting een oprichtingsvergunning verleend. Op dezelfde datum is voor de zalmrokerij een planologische gedoogbeschikking voor drie jaren afgegeven.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer kan in een vergunning worden bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij vast te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar, indien dat nodig is in het belang van het ontwikkelen van werkwijzen in de inrichting, die minder nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken.
2.5. Appellant kan zich er niet mee verenigen dat het bestreden besluit, anders dan het ontwerpbesluit, strekt tot verlening van de vergunning. Hij betoogt dat verweerder bij de vergunningverlening ten onrechte is afgegaan op toezeggingen van vergunninghoudster dat zij binnen vijf jaar aan de door verweerder gehanteerde geluid- en geurnormen zal gaan voldoen. Reeds vanaf de afgifte van de gedoogbeschikking op 2 februari 1994 heeft vergunninghoudster de gelegenheid gehad om haar bedrijfsvoering zodanig aan te passen dat zij aan de door verweerder opgelegde normen zou gaan voldoen. Vergunninghoudster heeft dit al die tijd nagelaten. Verweerder heeft volgens appellant onvoldoende gemotiveerd waarom ervan mag worden uitgegaan dat vergunninghoudster nu wel de benodigde investeringen zal doen. Voorts is hem niet duidelijk waaruit de zogenaamde verbeteringen ten opzichte van 2 februari 1994 bestaan.
2.5.1. Verweerder heeft in hoofdstuk 7 van het bestreden besluit voorschriften opgenomen om geluid- en trillinghinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken.
Ingevolge voorschrift 7.1.1 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,Lt) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten ter plaatse van de gevels van de woning van derden (de immissiepunten 18 en 19 zoals genoemd in het akoestisch rapport van Ramakers raadgevend ingenieursbureau B.V. onder rapportnummer 53.125-7 van 14 mei 2003), niet meer bedragen dan 50 dB(A), 45 dB(A) en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-, de avond- en de nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 7.1.1.A mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,Lt) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten ter plaatse van de gevels van de woning van derden (de immissiepunten 13 tot en met 17 zoals genoemd in het akoestisch rapport van Ramakers raadgevend ingenieursbureau B.V. onder rapportnummer 53.125-7 van 14 mei 2003), niet meer bedragen dan 54 dB(A), 46 dB(A) en 45 dB(A) in respectievelijk de dag-, de avond- en de nachtperiode.
2.5.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting maakt de Afdeling op dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning, wat de geluidhinder vanwege de inrichting betreft, de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt heeft gehanteerd.
Voor het geval dat, zoals in casu, een gemeentelijke nota industrielawaai nog niet is vastgesteld, wordt in §1.5 van de Handreiking aanbevolen om wat de geluidgrenswaarden betreft de normstellingssystematiek van de circulaire Industrielawaai toe te passen. In dit verband wordt in hoofdstuk 4 van de Handreiking de volgende werkwijze aangeraden bij het verlenen van een vergunning voor een bestaande inrichting:
- bij herziening van vergunningen worden de richtwaarden volgens tabel 4 steeds opnieuw getoetst;
- overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid;
- overschrijding van dit referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
- Wanneer het bestaande (vergunde) niveau ten gevolge van de inrichting hoger is dan de etmaalwaarde van 55 dB(A), dient de laatstgenoemde waarde of het referentieniveau van het omgevingsgeluid als maximum te worden gehanteerd.
Verweerder is bij de bepaling van de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de voorschriften 7.1.1 en 7.1.1A (in eerste instantie) op grond van de aard van de omgeving uitgegaan van richtwaarden van 50 dB(A), 45 dB(A) en 40 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Hij heeft voor de karakterisering van de omgeving kennelijk aansluiting gezocht bij tabel 2 van hoofdstuk 2 op bladzijde 15 van de Handreiking. Volgens § 1.5 van de Handreiking kan, zolang een gemeente nog geen beleid ten aanzien van industrielawaai heeft vastgesteld, nog niet van de hoofdstukken 2 en 3 inzake de gemeentelijke nota industrielawaai en de grenswaarden gebruik worden gemaakt. Nu de gemeente nog geen beleid ten aanzien van industrielawaai heeft vastgesteld, is verweerder, door aansluiting te zoeken bij tabel 2, dan ook afgeweken van de systematiek van de door hem gehanteerde Handreiking, hetgeen hij echter niet heeft gemotiveerd.
Voorzover verweerder zich voor de bepaling van de grenswaarden van voorschrift 7.1.1A vervolgens heeft gebaseerd op het referentieniveau van het omgevingsgeluid, overweegt de Afdeling dat verweerder dit referentieniveau niet door middel van onderzoek heeft vastgesteld. Weliswaar heeft verweerder ter zitting onweersproken gesteld dat het referentieniveau ligt boven het streefniveau waarvan hij is uitgegaan en dat het zeer lastig is het referentieniveau te bepalen, nu de inrichting altijd in bedrijf is; het is de Afdeling echter niet gebleken dat het onmogelijk is het referentieniveau te bepalen.
Voorzover verweerder zich, wat voorschrift 7.1.1A betreft, op grond van een bestuurlijke afweging op het standpunt heeft gesteld dat overschrijding van het referentieniveau aanvaardbaar is, overweegt de Afdeling als volgt. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat naar verwachting binnen vijf jaren kan worden voldaan aan het referentieniveau, dat er sprake is van een substantiële verbetering ten opzichte van de bestaande situatie, dat het gaat om een tijdelijke periode, dat vergunninghoudster de kosten op deze wijze kan spreiden en dat door de verruiming van de norm geen onaanvaardbare hinder zal ontstaan. Het vervangen van alle apparatuur in één maal is volgens verweerder financieel en technisch niet haalbaar. Ter zitting is gebleken dat met het in overeenstemming brengen van de geluidbelasting vanwege de inrichting met het (veronderstelde) referentieniveau kosten zijn gemoeid van enkele tienduizenden euro’s. Verweerder heeft echter niet deugdelijk gemotiveerd dat zodanige kosten van een inrichting als de onderhavige redelijkerwijs niet kunnen worden gevergd, noch heeft hij aannemelijk gemaakt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen technieken voorhanden en inzetbaar waren om de geluidbelasting tot het door verweerder beoogde niveau terug te brengen.
Met betrekking tot de verwijzing van verweerder naar artikel 8:17, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling in de eerste plaats dat in het onderhavige geval niet is gebleken van een noodzaak tot het ontwikkelen van nieuwe werkwijzen in de inrichting. Dit artikel is derhalve niet van toepassing. De Afdeling merkt voorts op dat het weliswaar mogelijk is krachtens artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer voor een beperkte termijn vergunning te verlenen als dat nodig is om nieuwe werkwijzen in de inrichting te ontwikkelen, doch dat dit onverlet laat dat op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer aan de vergunning de voorschriften moeten worden verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu.
Het bestreden besluit is daarom wat de voorschriften 7.1.1 en 7.1.1.A betreft, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet gestoeld op een deugdelijke motivering en is, wat voorschrift 7.1.1A betreft, tevens, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet met de benodigde zorgvuldigheid tot stand gekomen.
2.5.3. Verweerder heeft in hoofdstuk 8 van het bestreden besluit voorschriften opgenomen om geurhinder te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken.
Ingevolge voorschrift 8.1.4 mag de geurimmissie vanwege de aromatiseringsinstallatie de waarde van 1 ge/m3, bepaald als uurgemiddelde concentratie op 25 meter afstand van het emissiepunt, niet meer dan 0,5 procent van de tijd (99,5 percentiel) overschrijden.
Ingevolge voorschrift 8.1.5 mag de geurimmissie vanwege de inrichting, met uitzondering van de aromatiseringsinstallatie, de waarde van 1 ge/m3, bepaald als uurgemiddelde concentratie ter plaatse van woningen en/of andere geurgevoelige objecten, niet meer dan 0,5 procent van de tijd (99,5 percentiel) overschrijden.
2.5.4. Verweerder vermeldt in de considerans van het bestreden besluit dat in het door de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) opgestelde rapport (R 2002/190) van juni 2002 wordt geconcludeerd dat vergunninghoudster kan voldoen aan de geurnorm van 1 ge/m3 als 99,5 percentiel. Aanhoudende klachten van omwonenden hebben echter twijfels opgeroepen omtrent de resultaten van het TNO-onderzoek en zijn voor verweerder aanleiding geweest om controles uit te laten voeren door ambtenaren van de gemeente Edam-Volendam. Bij deze controles, die hebben plaatsgevonden in een periode van drie weken, is diverse keren een duidelijk hinderlijke geur waargenomen op verschillende locaties en bij wind uit verschillende windrichtingen. De considerans van het bestreden besluit vermeldt dat daarom geconcludeerd kan worden dat de klachten omtrent geurhinder terecht zijn en overschrijding van de geurnorm van 1 ge/m3 als 99,5 percentiel aannemelijk is. Vervolgens wordt vermeld dat vergunninghoudster na bekendmaking van het ontwerpbesluit stappen heeft gezet om de geuremissie te doen verminderen, dat het bedrijf op 1 juli 2003 heeft verzocht de aanvraag om vergunningverlening aan te vullen met documentatie van het bedrijf Pacs B.V. en dat vergunninghoudster voornemens is om op korte termijn een geurzuiveringsinstallatie te installeren waardoor de geuremissie zoveel zal afnemen dat daadwerkelijk wordt voldaan aan de geurnorm van 1 ge/m3 als 99,5 percentiel.
De Afdeling stelt vast dat in de brief van TNO aan vergunninghoudster van 26 juni 2002, waarin aanvullende gegevens met betrekking tot TNO-rapport (R 2002/190) van juni 2002 zijn opgenomen, is gesteld dat vergunninghoudster slechts ‘nagenoeg’ kan voldoen aan de geurnorm van 1 ge/m3 als 99,5 percentiel en dus niet, zoals in de considerans van het bestreden besluit is overwogen, volledig. De ‘aanvulling’ op de aanvraag van 1 juli 2003, waar verweerder op wijst, brengt hierin geen verandering, nu deze ‘aanvulling’ slechts documentatie bevat van het bedrijf PACS B.V. omtrent producten voor de reductie van geuroverlast en schadelijke stoffen. Dat er, zoals verweerder stelt, een ontgeuringsinstallatie zal worden geïnstalleerd, valt niet in deze ‘aanvulling’ op de aanvraag te lezen.
Gelet op het bovenstaande, waaronder met name de omstandigheid dat verweerder naar aanleiding van controles concludeert dat overschrijding van de geurnorm van 1 ge/m3 als 99,5 percentiel aannemelijk is, terwijl hij anderzijds stelt dat vergunninghoudster de in de voorschriften 8.1.4 en 8.1.5 opgenomen geurnormen kan naleven, heeft verweerder, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten.
2.6. Het beroep is gegrond. Nu de aspecten geluid en geur bepalend zijn voor de vraag of vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit geheel te worden vernietigd.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam van 8 juli 2003;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Edam-Volendam te worden betaald aan appellant;
IV. gelast dat de gemeente Edam-Volendam aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2004
271-446.