Uitspraak
200308148/1.
Datum uitspraak: 2 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting, “Stichting Deventer Ziekenhuizen", de stichting, “Stichting Radiotherapeutisch Instituut Stedendriehoek en Omstreken (RISO)” en de stichting, “Stichting Adhesie Regionaal Gezondheidscentrum Midden-Overijssel”, alle gevestigd te Deventer,
appellanten
en
het College bouw ziekenhuisvoorzieningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 10 juli 2003 heeft verweerder krachtens artikel 6, eerste lid, van de Wet ziekenhuisvoorzieningen een vergunning verleend aan het bestuur van de Stichting Deventer Ziekenhuizen voor de vervangende nieuwbouw van het Deventer Ziekenhuis op de locatie Rielerenk (Nicolaas Bolkensteinlaan) te Deventer, respectievelijk aan het bestuur van de Stichting RISO voor de vervangende en uitbreidingsbouw van het RISO op deze locatie.
Bij besluit van 17 november 2003, verzonden op 26 november 2003, heeft verweerder het hiertegen door appellanten gemaakte bezwaar, voorzover thans van belang, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 december 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 23 januari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, en A. Jonkman en M. Breedijk, directeuren, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. T.J.A. van Baar en drs. L.J.M. Mimpen, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij de besluiten van 10 juli 2003 is aan appellanten een vergunning verleend voor onder meer de nieuwbouw van de Deventer Ziekenhuizen en concentratie van diverse gebouwen op één locatie. Daarbij is het verzoek om budgettair te mogen bouwen gehonoreerd. Het voor de investeringskosten beschikbaar gestelde bedrag is in de bijlage bij deze besluiten gespecificeerd. Voor de post genoemd in die bijlage onder subrubriek 6.1 “programma-en bestekwijzigingen” (hierna: post onvoorzien) is uitgegaan van de daaronder genoemde parameter van 2%.
2.1.1. In bezwaar en beroep betogen appellanten dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van de parameter van 2% in plaats van 4%, zoals nadien vermeld in de circulaire van 30 juli 2003, gepubliceerd in de Staatscourant van 4 augustus 2003, nr. 147. Daartoe voeren zij aan dat de Minister reeds op 28 februari 2003, dus vóór de datum waarop de vergunningen zijn verleend, had ingestemd met de voorstellen van verweerder tot wijziging van de uitvoeringstoets budgettair bouwen, die uiteindelijk tot de circulaire van 30 juli 2003 hebben geleid. Zij stellen dat, nu verweerder met dit beleid geen rekening heeft gehouden bij de verleende vergunningen, zij met een onevenredig nadeel worden geconfronteerd.
2.1.2. Verweerder betoogt dat de circulaire is gepubliceerd en in werking is getreden na de datum waarop de vergunningen zijn verleend, zodat een formele grondslag voor de verhoging naar 4% ontbreekt, reden waarom appellanten niet met succes een beroep kunnen doen op het gewijzigde beleid. In dit verband verwijst verweerder ook naar de uitgave Kort Bestek nummer 5 van oktober 2003, een informatiebulletin van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen, waaruit appellanten hadden kunnen afleiden dat de ophoging van 2% naar 4% alleen geldt voor die projecten waarvoor de vergunning (vanaf) 2 dagen na publicatie van de circulaire is afgegeven. Verder wijst hij erop dat de verhoging van de post onvoorzien met 2% in plaats van met 4 % berust op de tussen partijen op 16 juni 2003 gemaakte afspraken waaronder budgettair bouwen zou worden toegestaan.
2.2. De Afdeling gaat bij de beoordeling van het beroep van het volgende uit. Het beleid tot budgettair bouwen vindt zijn oorsprong in de circulaire van de Minister van Volkgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) van 30 augustus 1996. Nadien is in een aantal gevallen op onderdelen van dit beleid afgeweken, hetgeen mede de aanleiding vormde om het in sommige opzichten gewijzigde beleid met betrekking tot budgettair bouwen door middel van de circulaire van 30 juli 2003 opnieuw onder de aandacht van de instellingen te brengen. Een andere aanleiding vormde de uitvoeringstoets van 13 januari 2003, waarin verweerder aangeeft dat het stimuleren van budgettair bouwen past in het kader van een verdere deregulering en vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen. Op 28 februari 2003 heeft de Minister ingestemd met de voorstellen zoals deze zijn gedaan in de uitvoeringstoets ten aanzien van budgettair bouwen. In overleg met de Minister is besloten om het beleid op enkele onderdelen te wijzigen en op deze wijzigingen wordt in de circulaire van 30 juli 2003 ingegaan.
2.3. In paragraaf 4 van de circulaire wordt vermeld dat, teneinde tegemoet te komen aan de door instellingen tot dan toe ervaren risico’s en om budgettair bouwen verder te stimuleren, is besloten om bij alle projecten die via het principe van budgettair bouwen worden gerealiseerd, het huidige percentage van 2% voor de post onvoorzien te verhogen naar 4%. Zoals ook de bezwarencommissie van verweerder heeft geoordeeld, bevat de circulaire van 30 juli 2003 geen overgangsrecht. De Afdeling leidt hieruit de beleidswijziging af om, daar de instellingen risico’s ervaren zoals hiervoor bedoeld, voor alle projecten, waaronder die van appellanten, die via het principe van budgettair bouwen worden gerealiseerd, het percentage te verhogen naar 4%. De beantwoording van de vraag in het informatiebulletin Kort Bestek nummer 5, kan, anders dan verweerder ook ter zitting heeft betoogd, niet tot het oordeel leiden dat het gewijzigde beleid, voor zover thans van belang, niet van toepassing zou zijn op projecten waarvoor de vergunning is verleend op een datum gelegen voor 30 juli 2003.
2.4. Ter zitting is komen vast te staan dat er ten tijde van het overleg op 16 juni 2003 geen onderhandelingsresultaat tussen appellanten en verweerder is bereikt of anderszins afspraken zijn gemaakt. Anders dan verweerder in zijn verweerschrift stelt, zijn appellanten niet akkoord gegaan met een percentage van 2% voor de post onvoorzien in de door verweerder naar voren gebrachte veronderstelling dat de markttoeslag van 4,2% op het tijdstip van de vergunningverlening zou zijn vervallen. Verweerder heeft in dat overleg condities gesteld waaronder de vergunning zou worden afgegeven. Uit de Wijziging Regeling bouwmaatstaven Wet Ziekenhuisvoorzieningen van 29 juli 2003 blijkt dat de verlaging van de kostennormen met 5% voor nieuwe aanvragen geldt en dat voor lopende aanvragen als die van appellanten een overgangsregime geldt. Deze regeling is door verweerder in de vergadering van 7 juli 2003 vastgesteld en door de Minister op 23 juli 2003 goedgekeurd. De Afdeling acht het daarom niet aannemelijk dat verweerder op 16 juni 2003 er niet van op de hoogte was dat de markttoeslag van 4,2% voor de vergunningaanvragen van appellanten niet zou vervallen. Zelfs al zouden op 16 juni 2003 afspraken zoals hiervoor weergegeven zijn gemaakt, dan had verweerder, gelet op de grote financiële belangen van appellanten, na deze vaststelling op 7 juli 2003 en in afwachting van de goedkeuring van de Minister, appellanten in de gelegenheid moeten stellen om de vergunningaanvraag aan te houden in plaats van zijn beslissing te nemen op 10 juli 2003.
2.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt de Afdeling tot het oordeel dat verweerder ten onrechte bij de verleende vergunningen geen rekening heeft gehouden met de beleidswijziging tot verhoging van de parameter voor de post onvoorzien van 2% naar 4%. De andere door appellanten aangevoerde gronden behoeven daarom geen bespreking meer.
2.6. Het beroep is gegrond. De bestreden beslissing op bezwaar van 17 november 2003 is in zoverre genomen in strijd met de artikelen 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van College bouw ziekenhuisvoorzieningen van 17 november 2003 met kenmerk 0243-03/Baa;
III. veroordeelt het College bouw ziekenhuisvoorzieningen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 683,21, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door verweerder te worden betaald aan appellanten,
IV. gelast dat het College bouw ziekenhuisvoorzieningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2004
164-465.