Uitspraak
200305192/1.
Datum uitspraak: 2 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de gemeenteraad van Utrecht (verder te noemen: de gemeenteraad),
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2002 heeft de gemeenteraad van Utrecht, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 oktober 2002, het bestemmingsplan "Vleuterweide" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 17 juni 2003, no. 2003REG00128li, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben de gemeenteraad bij brief van 5 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 6 augustus 2003, en [appellante sub 2] bij brief van 5 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 7 augustus 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 28 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht (verder te noemen: het deskundigenbericht) uitgebracht, gedateerd 27 januari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2004, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door W.C.F. van Gelder en ing. A. Steegeman, ambtenaren van de gemeente, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. A. de Boer, [gemachtigde], [gemachtigde] en [gemachtigde], gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. W.E.M. Corsten, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. In de Vierde nota ruimtelijke ordening extra (VINEX) is het gebied Leidsche Rijn aangewezen als locatie waar in de periode tot 2005 grootschalige woningbouw moet plaatsvinden. Het gebied Vleuterweide, dat ligt ten zuiden van de kern Vleuten, maakt onderdeel uit van deze locatie. Met het plan wordt beoogd ter plaatse de bouw van ongeveer 6.000 nieuwe woningen en daarnaast bedrijven, kantoren en voorzieningen mogelijk te maken.
2.3. In artikel 2 van Pro de planvoorschriften, is bepaald dat onder een “aan huis gebonden beroep” wordt verstaan, een beroep dat in een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft die met de woonfunctie verenigbaar is, waaronder in ieder geval niet het voeren van een detailhandelsvestiging, een afhaalzaak, een horecabedrijf of een beroep in de prostitutie wordt verstaan. Aan de zinsnede “of een beroep in de prostitutie” is door verweerder goedkeuring onthouden.
In artikel 2, van de planvoorschriften, is voorts bepaald dat onder “dienstverlening” wordt verstaan het beroepsmatig verlenen van diensten, met uitzondering van prostitutie. Aan de zinsnede “met uitzondering van prostitutie” is door verweerder goedkeuring onthouden.
In artikel 21, eerste lid, van de planvoorschriften, staat dat het verboden is de in het plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te (doen) gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met de voor de desbetreffende grond aangewezen bestemming. Ingevolge artikel 21, tweede lid, onder e, van de planvoorschriften, wordt het gebruik als seksinrichting in ieder geval gezien als met het plan strijdig gebruik. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan artikel 21, tweede lid, onder e, van de planvoorschriften.
Verweerder heeft reden gezien om goedkeuring te onthouden aan voornoemde zinsneden en dit artikelonderdeel, omdat hiermee volgens hem branchebepalingen zijn gegeven, die niet in het plan kunnen worden opgenomen nu niet nader is gemotiveerd waarom deze activiteiten zich in ruimtelijk opzicht onderscheiden van andere mogelijke vormen van gebruik van gronden en bouwwerken. Voorts kan er, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, in het plan geen algemeen gebruiksverbod met betrekking tot prostitutie worden opgenomen.
2.3.1. De gemeenteraad stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan deze onderdelen van de voorschriften. Hij stelt dat uit de jurisprudentie van de Afdeling niet voortvloeit dat het in een bestemmingsplan uitsluiten van prostitutie altijd expliciet dient te worden gemotiveerd. Voorts stelt de gemeenteraad dat het uitsluiten van prostitutie in dit plan is gebaseerd op de “Beleidsnotitie Prostitutie” van de gemeente Utrecht, van november 1999, waaraan verweerder, ondanks het ontbreken van een expliciete verwijzing naar dit beleid in het plan, betekenis had moeten toekennen. Volgens deze notitie is aan het aantal prostitutiebedrijven een maximum gesteld. Aan dit beleid ligt mede een ruimtelijk motief ten grondslag, te weten dat prostitutie niet past in de gemiddelde woon- en werkomgeving, zoals de wijk Vleuterweide, aldus de gemeenteraad. De gemeenteraad stelt tevens dat de gevolgen van de onthouding van goedkeuring aan de bedoelde plandelen niet in verhouding staan tot het ontbreken van een expliciete motivering aangaande het uitsluiten van prostitutie in het plan.
2.3.2. In haar uitspraak van 22 mei 2002, no. 200102324/1, www.raadvanstate.nl en AB 2003/79, heeft de Afdeling overwogen dat aan de gemeenteraad in beginsel de bevoegdheid toekomt in een bestemmingsplan het gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen voor seksinrichtingen te reguleren. Deze bevoegdheid dient te worden uitgeoefend ter behartiging van het belang van een goede ruimtelijke ordening en dient derhalve gestoeld te zijn op ruimtelijk relevante overwegingen en criteria. Daarnaast geldt als uitgangspunt dat, wanneer de gemeenteraad het nodig oordeelt in een plan een regeling te treffen ten aanzien van een, met name genoemde, legale, beroeps- of bedrijfsactiviteit, hij motiveert waarom die activiteit naar zijn mening zich uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onderscheidt van andere mogelijke vormen van gebruik van terreinen, gebouwen, vaar- of voertuigen.
In voornoemde voorschriften is het gebruik als seksinrichting uitgesloten en wordt verder onderscheid gemaakt tussen de, op zich legale, beroeps- en bedrijfsactiviteiten prostitutie en het gebruik als seksinrichting en andere mogelijke vormen van gebruik. Het plan is echter niet voorzien van een motivering waaruit blijkt dat de gemeenteraad aan het op deze wijze reguleren van dergelijk gebruik ruimtelijk relevante overwegingen en criteria ten grondslag heeft gelegd. Evenmin heeft de gemeenteraad expliciet gemotiveerd waarom dergelijk gebruik zich naar zijn mening in ruimtelijk opzicht onderscheidt van andere mogelijke vormen van gebruik. De omstandigheid dat, zoals de gemeenteraad in zijn beroepschrift heeft betoogd, dit onderscheid voortvloeit uit de aard van het plan, zijnde de ontwikkeling van een wijk met een gemiddelde woon- en werkomgeving, vormt naar het oordeel van de Afdeling geen genoegzame motivering. De Afdeling overweegt voorts dat de door de gemeenteraad in zijn beroepschrift genoemde gemeentelijke “Beleidsnotitie Prostitutie” als motivering in aanmerking had kunnen worden genomen, indien het plan er blijk van gegeven zou hebben dat de genoemde uitsluiting en het genoemde onderscheid daarop zijn gebaseerd. Dit is echter niet het geval.
Nu aan het plan geen genoegzame ruimtelijke redenen voor het uitsluiten van prostitutie en het gebruik als seksinrichting ten grondslag zijn gelegd, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de desbetreffende onderdelen van de voorschriften in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
Aangaande het betoog van de gemeenteraad dat aan een onthouding van goedkeuring ernstige bezwaren verbonden zijn, stelt de Afdeling voorop dat het bestreden besluit niet de betekenis heeft dat voor het uitsluiten van de functies prostitutie en een seksinrichting in een bestemmingsplan hoe dan ook geen plaats is. De onthouding van goedkeuring heeft geen verdergaande strekking dan dat een dergelijke uitsluiting van een deugdelijke en kenbare motivering moet zijn voorzien. Dit in aanmerking genomen ziet de Afdeling geen grond om te oordelen dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van de gemeenteraad is derhalve ongegrond.
2.3.3. [appellante sub 2], wier boomgaard grenst aan de gehele westzijde van het plangebied, stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, voorzover dat tuinen bij woningen toelaat in een vijftig meter brede, in het plan als “milieuhinderzone” aangeduide strook grond langs de boomgaard. Zij stelt dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de boomgaard zal leiden tot hinder en schade in die tuinen, waardoor de kans bestaat dat zij zal worden beperkt in haar bedrijfsvoering.
2.3.4. De gemeenteraad is van mening dat het, mede gelet op de jurisprudentie, niet noodzakelijk is een milieuhinderzone van vijftig meter tot het begin van de tuinen van de dichtstbijzijnde woningen aan te houden.
2.3.5. Verweerder heeft geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dat goedgekeurd. Hij stelt dat de tuinen van niet meer dan ongeveer vijftig woningen binnen de milieuhinderzone komen te liggen. Ter plaatse zal voorts volgens verweerder geen onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaan, omdat tussen deze tuinen en de boomgaard van appellante een zone met een totale breedte van dertig meter komt te liggen met daarin de rivier de Heycop, een groenzone en een wandelpad.
2.3.6. De betrokken gronden zijn bestemd als “Woongebied (WG)” respectievelijk “Uit te werken woongebied (UWG)”. Ingevolge artikel 6, eerste lid, en artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de op de plankaart voor “Woongebied (WG)” en voor “Uit te werken woongebied (UWG)” aangewezen gronden bestemd voor wonen, met bijbehorende aan- en uitbouwen, bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen en erven, voor verkeer en parkeren en voor groen-, sport- en speelvoorzieningen en water.
Aan deze gronden is op de plankaart tevens de aanduiding “milieuhinderzone” toegekend. Ingevolge artikel 16, vierde lid, onder a, van de planvoorschriften, mag op gronden die liggen binnen een op de plankaart als “milieuhinderzone” aangeduid gebied, niet gebouwd worden ten behoeve van milieugevoelige vormen van gebruik, waaronder wonen. De milieuhinderzone is vijftig meter breed.
Dit voorschrift noch het plan overigens stellen beperkingen aan de aanleg van tuinen op gronden met deze bestemmingen en aanduidingen. Daarmee is het mogelijk dat tot op een afstand van ongeveer tien meter van de boomgaard langs de gehele oostelijke grens daarvan tuinen worden aangelegd. Het plan waarborgt niet dat, zoals verweerder heeft aangenomen, de tuinen van niet meer dan vijftig woningen nabij de boomgaard komen te liggen en dat deze daarvan gescheiden worden door een zone van dertig meter breed met onder meer groen en een wandelpad. Verweerder heeft derhalve in dezen, door niet te toetsen wat het plan mogelijk maakt, een onjuist uitgangspunt gekozen.
Er bestaat geen regel of richtlijn inzake de minimaal aan te houden afstanden tussen een boomgaard en nabijgelegen tuinen van burgerwoningen.
Volgens het deskundigenbericht leidt de aanwezigheid van tuinen op een afstand van ongeveer tien meter van de boomgaard van [appellante sub 2] er mogelijk toe dat de bewoners van de desbetreffende percelen langdurig blootgesteld worden aan bestrijdingsmiddelen, hetgeen risico’s voor de gezondheid meebrengt. In het deskundigenbericht is daarbij in aanmerking genomen dat in de boomgaard vanaf ongeveer half maart tot eind november dagelijks of bij gelegenheid meerdere malen per dag gespoten wordt met bestrijdingsmiddelen en dat de tuinen langdurig door dezelfde personen kunnen worden gebruikt. De juistheid van deze uitgangspunten en deze conclusie is door verweerder noch door het gemeentebestuur betwist en de Afdeling ziet geen reden die in twijfel te trekken. Onder deze omstandigheden is het niet uitgesloten te achten dat de bedrijfsvoering van [appellante sub 2] een zodanige invloed zal hebben op het woon- en leefklimaat dat deze aan beperkingen zal worden onderworpen. Niet gebleken is dat bij de voorbereiding, vaststelling of goedkeuring van het plan met een en ander rekening is gehouden. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering en tevens is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van [appellante sub 2] is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 en Pro artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd, voorzover dit het plandeel met de bestemmingen "Woongebied (WG)" en "Uit te werken Woongebied (UWG)" met de aanduiding "milieuhinderzone" betreft, zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaarten.
2.3.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellante sub 2] te worden veroordeeld. Wat betreft de gemeenteraad bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 2] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 17 juni 2003, no. 2003REG00128li, voorzover het het plandeel met de bestemmingen "Woongebied (WG)" en "Uit te werken Woongebied (UWG)" met de aanduiding "milieuhinderzone" betreft, zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaarten A en B;
III. verklaart het beroep van de gemeenteraad ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht in de door [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Utrecht te worden betaald aan [appellante sub 2];
V. gelast dat de provincie Utrecht aan [appellante sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. de Rooy
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2004
59-445.