Uitspraak
200305725/1.
Datum uitspraak: 2 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs Alkmaar,
appellante,
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2003 heeft verweerder meegedeeld dat de openbare basisschool "Bello" te Alkmaar op 1 augustus 2003 dient te worden opgeheven.
Bij besluit, verzonden op 24 juli 2003, heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar, op de gronden genoemd in het advies van de Commissie voor de Bezwaarschriften van 21 juli 2003, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 augustus 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 september 2003.
Bij brief van 23 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde] lid van het algemeen bestuur van appellante, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, ambtenaar bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 157, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) wordt, indien een bevoegd gezag scholen in stand houdt in uitsluitend één gemeente, in afwijking van artikel 153, eerste tot en met derde lid, een openbare school niet opgeheven op grond van artikel 153 indien Pro de school ten minste 23 leerlingen telt, de gemiddelde schoolgrootte van alle scholen van dat bevoegd gezag ten minste 10/6x de voor die gemeente geldende opheffingsnorm, dan wel ten minste 290 bedraagt en het bevoegd gezag tijdig de in artikel 160, tweede lid, bedoelde mededeling heeft gedaan.
Ingevolge artikel 152 van Pro de WPO - voorzover hier van belang - is, waar in deze paragraaf sprake is van een aantal leerlingen, dat het aantal leerlingen op 1 oktober van het schooljaar verhoogd met 3% daarvan.
Ingevolge artikel 160, eerste lid, van de WPO - voorzover hier van belang - deelt de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, indien naar het oordeel van de Minister een openbare school dient te worden opgeheven, dit voor 1 januari voorafgaand aan de datum van opheffing van de school schriftelijk mee aan het bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 160, tweede lid, van de WPO - voorzover hier van belang - deelt het bevoegd gezag, indien naar het oordeel van het bevoegd gezag sprake is van een uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 157, dit voor 1 februari voorafgaand aan de datum voor de opheffing schriftelijk mede aan de Minister.
Ingevolge artikel 160, derde lid, van de WPO - voorzover hier van belang - deelt de Minister, voorzover hij niet reeds heeft meegedeeld dat hij de mededeling, bedoeld in het tweede lid, buiten behandeling laat wegens het niet verstrekken van de voorgeschreven gegevens, voor 1 mei, volgend op de mededeling, bedoeld in het tweede lid, aan het bevoegd gezag van de desbetreffende school schriftelijk mede dat:
a. naar zijn oordeel geen sprake is van de uitzonderingssituaties, bedoeld in het tweede lid, en dat met ingang van 1 augustus van het volgend schooljaar de openbare school wordt opgeheven, of
b. met ingang van 1 augustus van het volgend schooljaar de openbare school in stand dient te worden gehouden.
Ingevolge artikel 160, vierde lid, van de WPO - voorzover hier van belang - dient, indien de Minister niet voor 1 mei, volgend op de mededeling, bedoeld in het tweede lid, een bekendmaking als bedoeld in het derde lid heeft gedaan, de openbare school met ingang van 1 augustus van het volgende schooljaar in stand te worden gehouden.
Bij besluit van 26 april 2001 heeft de gemeenteraad van Alkmaar het bestuur en het beheer van de openbare scholen in Alkmaar opgedragen aan appellante, met inachtneming van het bepaalde in de Verordening Bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs Alkmaar.
2.2. Bij brief van 18 november 2002 heeft verweerder, overeenkomstig het bepaalde in artikel 160, eerste lid, van de WPO, aan appellante meegedeeld dat basisschool "Bello" met ingang van 1 augustus 2003 dient te worden opgeheven.
Bij brief van 13 december 2002 heeft appellante op grond van artikel 160, tweede lid, van de WPO, aan verweerder meegedeeld dat sprake is van een uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 157 van Pro de WPO.
Bij brief van 28 april 2003 heeft verweerder aan appellante op grond van artikel 160, derde lid, van de WPO meegedeeld dat, omdat gebleken is dat van een definitief besluit tot opheffing van een openbare basisschool geen sprake is, hij dient uit te gaan van 13 basisscholen in plaats van 12, zodat aan één van de wettelijk gestelde voorwaarden voor de instandhouding van de school via de systematiek van de gemiddelde schoolgrootte niet wordt voldaan. Daarom besluit hij dat de onderhavige basisschool met ingang van 1 augustus 2003 dient te worden opgeheven.
2.3. Bij besluit van 24 juli 2003 heeft verweerder het bezwaarschrift van appellante ongegrond verklaard, op de gronden genoemd in het advies van de Commissie voor de Bezwaarschriften (hierna: de Commissie) van 21 juli 2003. De Commissie heeft - voorzover hier relevant - overwogen dat het aantal leerlingen op de school op de teldatum 1 oktober 2002 voor de tweede en derde maal minder heeft bedragen dan de voor de gemeente Alkmaar geldende opheffingsnorm, zodat in beginsel de basisschool "Bello" dient te worden opgeheven. Hiervan kan worden afgeweken als aan de gemiddelde schoolgrootte, als bedoeld in artikel 157 van Pro de WPO met betrekking tot de scholen die ressorteren onder het bevoegd gezag van appellante, wordt voldaan. Bij de berekening van deze gemiddelde schoolgrootte dient te worden uitgegaan van het aantal scholen aan het begin van het te bekostigen schooljaar. Omdat de datum van 1 mei, genoemd in artikel 160, derde lid, van de WPO, een fataal karakter heeft, moet tijdig voor die datum voldoende zekerheid bestaan over het aantal scholen per 1 augustus. Nu het besluit tot opheffing van een school eerst zal worden genomen op 26 juni 2003, bestond er voor verweerder op 1 mei 2003 geen enkele zekerheid dat een basisschool zou worden opgeheven, zodat niet aan de gemiddelde schoolgrootte werd voldaan en daarom kon verweerder, volgens de Commissie, op 28 april 2003 besluiten dat de openbare basisschool "Bello" diende te worden opgeheven.
2.4. Appellante heeft in beroep aangevoerd dat weliswaar eerst op 26 juni 2003 door de raad een besluit tot opheffing is genomen, maar dat gelet op de voorbereidingen voor de opheffing van de openbare basisschool "De Cilinder" het voor 1 mei 2003 duidelijk was dat per 1 augustus 2003 voldaan zou zijn aan artikel 157, eerste lid, van de WPO. Vervolgens betoogt appellante dat verweerder bij de beslissing op bezwaar alsnog had moeten constateren dat aan de wettelijke vereisten was voldaan, zodat hij in bezwaar het besluit van 28 april 2003 had moeten herroepen. Appellante heeft tevens aangevoerd dat de beslissing op bezwaar vanwege de formele reden, te weten dat verweerder de raad als bevoegd gezag niet heeft geïnformeerd over het besluit van 28 april 2003, evenmin in stand kan blijven.
2.5. Zoals de Afdeling in de uitspraak inzake het beroep van de raad van de gemeente Alkmaar, nummer 200308689/1, die gelijktijdig met de onderhavige uitspraak wordt openbaargemaakt (www.raadvanstate.nl) heeft geoordeeld, is de Bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs Alkmaar het bevoegd gezag aan wie de raad het bestuur en beheer van het openbaar basisonderwijs heeft opgedragen. Op grond van hetgeen in die uitspraak is overwogen, is het besluit van 28 april 2003, anders dan door appellante in beroep is betoogd, door verweerder terecht aan appellante gezonden.
2.6. In het algemeen dient op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bij een beslissing op bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats te vinden op basis van de feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. In sommige gevallen echter verzetten de toepasselijke voorschriften en de aard van het besluit zich hiertegen. Zo'n geval doet zich hier voor. Op grond van het bepaalde in artikel 160, derde lid, van de WPO maakt verweerder voor 1 mei aan het bevoegd gezag bekend dat een school naar zijn oordeel dient te worden opgeheven, dan wel dat de bekostiging met ingang van 1 augustus zal worden voortgezet. Dit besluit wordt genomen op basis van de gegevens die hem op dat moment bekend zijn. Indien verweerder niet voor 1 mei een bekendmaking als bedoeld in artikel 160, derde lid, van de WPO heeft gedaan, dient de openbare school op grond van het vierde lid van genoemd artikel met ingang van 1 augustus van het volgende schooljaar in stand te worden gehouden. Zoals de Afdeling onder meer in de uitspraak van 26 maart 1998, inzake nr. E04.97.0153/Q01 (Jurisprudentie Onderwijswetten 1998/6, bladzijde 134) heeft overwogen, dienen tegelijk met de melding van de uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 160, tweede lid, van de WPO, doch in ieder geval vóór 1 februari, alle relevante gegevens aan verweerder te worden overgelegd. Immers bij de besluitvorming van verweerder vóór 1 mei dient er voldoende zekerheid te zijn over het aantal scholen dat per 1 augustus voor bekostiging in aanmerking komt. Anders dan appellante meent, dient daarom in bezwaar te worden heroverwogen op grond van de gegevens die ten grondslag hebben gelegen aan het besluit dat verweerder diende te nemen vóór 1 mei.
2.7. Bij de berekening van het aantal leerlingen op basis van de WPO wordt op grond van artikel 152 van Pro de WPO uitgegaan van het aantal leerlingen op 1 oktober voorafgaand aan het te bekostigen schooljaar. Vast staat dat het leerlingenaantal van de openbare basisschool "Bello" zich reeds twee achtereenvolgende jaren beneden de opheffingsnorm heeft bevonden en dat op 1 oktober 2002 wederom niet is voldaan aan het benodigde aantal leerlingen. Zowel appellante als de raad wisten, althans konden weten, dat voor een beroep als bedoeld in artikel 160, tweede lid, van de WPO op de uitzonderingssituatie van artikel 157, eerste lid, van de WPO, dat moest worden gedaan vóór 1 februari, voldaan zou moeten worden aan de gemiddelde schoolgrootte als bedoeld in laatstgenoemd artikellid. De Afdeling heeft in de eerder aangehaalde uitspraak van 26 maart 1998 overwogen dat voor het aantal scholen waardoor het leerlingenaantal per 1 oktober moet worden gedeeld, teneinde de gemiddelde schoolgrootte te kunnen bepalen, dient te worden uitgegaan van het aantal scholen op 1 augustus daaropvolgend. In deze uitspraak heeft de Afdeling eveneens overwogen dat verweerder, voordat hij een besluit als bedoeld in artikel 160, derde lid, aanhef en onder b, van de WPO kan nemen, voldoende zekerheid dient te hebben dat een fusie per 1 augustus doorgang zal vinden. In dat verband mocht van het bevoegd gezag dat voor 1 februari de melding deed van de uitzonderingssituatie als hiervoor bedoeld, worden verwacht dat tevens de relevante stukken waarop de uitzonderingssituatie berustte, zouden worden overgelegd opdat verweerder bij de besluitvorming vóór 1 mei voldoende zekerheid zou hebben over het aantal scholen dat voor bekostiging in aanmerking zou komen per 1 augustus daaropvolgend. De Afdeling oordeelt dat tot de relevante stukken ook een raadsbesluit kan worden gerekend, zodat verweerder een raadsbesluit tot opheffing van een openbare school kan verlangen waarmee in de besluitvorming vóór 1 mei rekening kan worden gehouden.
Vast staat dat verweerder voor de besluitvorming vóór 1 mei 2003 niet voldoende zekerheid had over het aantal scholen per 1 augustus 2003 op grond waarvan de gemiddelde schoolgrootte in de gemeente Alkmaar diende te worden berekend. Anders dan appellante heeft gesteld heeft verweerder op juiste gronden bij het primaire besluit van 28 april 2003 meegedeeld dat, omdat aan de gemiddelde schoolgrootte niet wordt voldaan, de basisschool "Bello" per 1 augustus 2003 dient te worden opgeheven en dit besluit terecht bij de beslissing op bezwaar van 24 juli 2003 gehandhaafd.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Meer w.g. Haan
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2004
27-420.