Uitspraak
200303582/1.
Datum uitspraak: 9 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Dangerous Goods Management B.V.", gevestigd te Badhoevedorp,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 april 2003, kenmerk 18-2002, heeft verweerder krachtens artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de bij besluit van 21 juli 1993 aan appellante verleende revisievergunning voor het opslaan van verpakte ontplofbare stoffen op het perceel Vuurlinie 1 te Beverwijk, kadastraal bekend gemeente Wijk aan Zee, sectie D, nummer 403, ingetrokken voorzover het betreft de opslag van explosieven voor civiel gebruik van de klassen 1.1 en 1.2.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 4 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op 5 juni 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 5 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 10 december 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.G. Meester, advocaat te Amsterdam, en H. Kapel, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.N. Kranenburg, ambtenaar van de gemeente, mr. D.E. Hunsche en G.J. van Boheemen, gemachtigden, en ir. S. Mahesh, deskundige, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 21 juli 1993 heeft verweerder aan verzoekster een revisievergunning verleend voor het opslaan van verpakte ontplofbare stoffen van de klassen 1.1, 1.2, 1.3 en 1.4. Op grond van deze vergunning is het appellante onder meer toegestaan om maximaal 3.300 kg netto explosief gewicht (hierna: neg) explosieven van klasse 1.1 óf maximaal 1.900 kg neg explosieven van klasse 1.1 in combinatie met 1.400 kg neg explosieven van klasse 1.2 op te slaan. De opslag vindt plaats in bunkers van het fort Sint Aagtendijk te Beverwijk.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de vergunning ingetrokken voorzover het betreft de opslag van explosieven voor civiel gebruik van de klassen 1.1 en 1.2.
2.2. Appellante heeft ter zitting de beroepsgrond inzake het toepasselijk wettelijk kader ingetrokken.
2.3. Appellante voert kort samengevat het volgende aan.
De inrichting veroorzaakt geen ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer, zodat verweerder de vergunning van 21 juli 1993 niet (gedeeltelijk) had mogen intrekken. Door verweerder wordt voorts onvoldoende onderbouwd waarom de vergunning niet meer toereikend is. Er is geen sprake van een veranderd wetenschappelijk inzicht in de opslag van explosieven voor civiel gebruik, bijvoorbeeld ten aanzien van veiligheidsafstanden, hetgeen ook blijkt uit het door TNO uitgebrachte advies.
Het NAVO-handboek kan niet dienen als beoordelingskader voor inrichtingen als de onderhavige, omdat dit alleen ziet op het opslaan van explosieven voor militaire doeleinden. Voorts past verweerder het NAVO-handboek verkeerd toe, door bij het bepalen van de veilige afstand geen rekening te houden met de bouwkundige constructie van het fort. Daarnaast hanteert verweerder ten onrechte de effectbenadering in plaats van de risicobenadering, hetgeen ook blijkt uit het door TNO uitgebrachte advies.
De door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde adviezen van het RIVM en TNO zijn subjectief en hebben de schijn van partijdigheid. Verweerder heeft ten onrechte nagelaten om een second opinion te vragen. Daarnaast zijn de adviezen van de Directeur Materieel Koninklijke Landmacht tegenstrijdig en niet opgesteld in het kader van de onderhavige procedure, zodat verweerder het bestreden besluit ten onrechte mede daarop heeft gebaseerd.
Het bestreden besluit is, voorzover daarbij de vergunde opslag van explosieven van de klassen 1.1 en 1.2 geheel wordt ingetrokken, disproportioneel en onvoldoende gemotiveerd, omdat ook een reductie van de vergunde hoeveelheid explosieven kan leiden tot het in voldoende mate terugdringen van het gevaar van uitworp van brokstukken bij een explosie, mede gelet op de bouwkundige constructie van de opslagbunkers. Ter zitting heeft appellante betoogd dat uit veiligheidsoogpunt een opslag van enkele honderden kilo’s explosieven in ieder geval toelaatbaar is en dat haar bedrijfseconomisch belang ook beperkt is tot een opslag in die orde van grootte.
2.4. Volgens verweerder is het op grond van de effectbenadering niet mogelijk om de door de inrichting veroorzaakte ontoelaatbare gevolgen voor het milieu weg te nemen door middel van het aanpassen van de vergunning krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer. Aanpassing van vergunningvoorschriften noch bouwkundige of technische aanpassingen zoals het verplaatsen van explosieven binnen de inrichting of het verminderen van de opgeslagen hoeveelheid explosieven, kunnen ertoe leiden dat wordt voldaan aan de afstandseisen uit het NAVO-handboek, aldus verweerder.
2.5. Ingevolge artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag – voorzover hier van belang – een vergunning voor een inrichting geheel of gedeeltelijk intrekken indien de inrichting ontoelaatbare gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 8.23 redelijkerwijs daarvoor geen oplossing biedt.
Ingevolge artikel 8.23 van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
2.6. Verweerder heeft de ‘Allied Ammunition Storage and Transport Publication 1, Manual of NATO safety principles for the storage of military ammunition and explosives’ uit 1997 (hierna: NAVO-handboek) en de daarin gehanteerde effectbenadering gebruikt als uitgangspunt voor de beoordeling van de gevolgen van de onderhavige opslag van explosieven voor civiel gebruik. Volgens verweerder vormt het NAVO-handboek op dit moment het enige beoordelingskader voor de onderhavige opslag.
Verweerder is op basis van adviezen van de toenmalig wettelijk adviseur, de Directeur Materieel Koninklijke Landmacht, van 16 en 21 maart 2001, van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) van 22 mei 2002, van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) van 7 juni 2002 en van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 28 september 2001 tot de conclusie gekomen dat de inrichting van appellante, gelet op de aanwezigheid van kwetsbare objecten in de omgeving daarvan, vanwege de opslag van explosieven van de klassen 1.1 en 1.2 ontoelaatbare gevolgen voor het milieu heeft. De opslag van explosieven van de klassen 1.1 en 1.2 door appellante kan zijns inziens daarom niet langer worden toegestaan.
2.6.1. De Afdeling stelt voorop dat bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen in de zin van artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toekomt, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit. Indien de inrichting ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt is verweerder bevoegd de vergunning in te trekken; het bevoegd gezag komt daarbij beleidsvrijheid toe.
In het enkele feit dat het verweerder is die om de adviezen van het RIVM en TNO heeft gevraagd, ziet de Afdeling geen grond aanwezig om deze adviezen niet objectief te achten. In hetgeen appellante heeft aangevoerd is voorts geen grond gelegen voor het oordeel dat op verweerder een plicht rustte om naast de door hem reeds gevraagde adviezen nog een nader advies in te winnen. Het enkele feit dat de adviezen van de Directeur Materieel Koninklijke Landmacht niet zijn opgesteld in het kader van de onderhavige procedure, maakt niet dat verweerder ze niet heeft mogen betrekken bij de voorbereiding van het bestreden besluit. Aangezien het tweede advies een aanvulling vormt op het eerste advies, zijn verschillen tussen beide adviezen logisch. Ook overigens is niet gebleken dat verweerder het bestreden besluit niet heeft mogen baseren op de aan hem uitgebrachte adviezen omdat deze subjectief zouden zijn. Het beroep treft in zoverre geen doel.
De Afdeling stelt vast dat de vergunning van 21 juli 1993 opslag van maximaal 3.300 kg neg explosieven van klasse 1.1 met massa-explosief materiaal toelaat.
Het NAVO-handboek is van toepassing op de opslag van explosieve stoffen voor militair gebruik vanaf 500 kg neg. Volgens het deskundigenbericht van de StAB is het NAVO-handboek bruikbaar bij de beoordeling van massa-explosieve effecten die kunnen optreden bij explosieven van klasse 1.1. Het maakt hierbij niet uit of het gaat om militaire of civiele toepassingen van explosieven, aldus het deskundigenbericht. Volgens het deskundigenbericht bevat het NAVO-handboek de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten aangaande de opslag van explosieven en berekening van de effecten van explosies. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid het NAVO-handboek met de daarin opgenomen effectbenadering kunnen hanteren voor de berekening van de mogelijke massa-explosieve effecten van de opslag van explosieven van klasse 1.1 vanaf 500 kg neg.
Uit de stukken blijkt dat zich binnen de op grond van de effectbenadering aan te houden veilige afstanden een of meer kwetsbare objecten bevinden. Hierbij merkt de Afdeling op dat de aanwezigheid van de Stichting Popfort in het Fort als een gegeven moet worden beschouwd. Mede gelet op het deskundigenbericht heeft verweerder op goede gronden gesteld dat het niet mogelijk is om aan de vorenbedoelde afstandseisen te voldoen door het treffen van bouwkundige voorzieningen in of aan de inrichting. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voortzetting van de opslag van 500 kg neg explosieven van klasse 1.1 of meer, al dan niet in combinatie met de opslag van explosieven van klasse 1.2, ontoelaatbare gevolgen voor het milieu heeft.
Van belang is vervolgens dat artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer noopt tot een beoordeling of volstaan kon worden met een gedeeltelijke intrekking van de vergunning voorzover daarbij de opslag van explosieven van de klassen 1.1 en 1.2 is toegestaan. De Afdeling stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit geen aandacht heeft besteed aan deze beoordeling. Het NAVO-handboek is niet van toepassing op de opslag van explosieven van klasse 1.1 onder 500 kg neg en evenmin op de opslag van explosieven van klasse 1.2. Niet is gebleken dat verweerder zich hiervan rekenschap heeft gegeven. Evenmin is gebleken dat het bij de opslag van een hoeveelheid explosieven van klasse 1.1 van minder dan 500 kg neg niet mogelijk is om toereikende bouwkundige voorzieningen dan wel andere maatregelen te treffen. Verweerder heeft voorts niet beoordeeld of het uitsluitend opslaan van explosieven van klasse 1.2, zonder explosieven van klasse 1.1, mogelijk is.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling niet deugdelijk gemotiveerd waarom de vergunning wat betreft de opslag van explosieven van de klassen 1.1 en 1.2 geheel moet worden ingetrokken. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient gedeeltelijk te worden vernietigd, namelijk voorzover daarbij de vergunning van 21 juli 1993 is ingetrokken wat de opslag van explosieven van klasse 1.1 tot 500 kg neg betreft en wat de opslag van explosieven van klasse 1.2 betreft.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk van 23 april 2003, kenmerk 18-2002, voorzover daarbij de vergunning van 21 juli 1993 is ingetrokken wat de opslag van explosieven van klasse 1.1 tot 500 kg neg betreft en wat de opslag van explosieven van klasse 1.2 betreft;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Beverwijk te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de gemeente Beverwijk aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Sparreboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2004
163-442.