Uitspraak
200304525/1.
Datum uitspraak: 9 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2003, kenmerk DGM/SAS nr. BGGO 00/08, heeft verweerder, in overeenstemming met de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Intervet International B.V." een vergunning krachtens artikel 23 van Pro het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit) verleend voor het doen van veldproeven met een genetisch gemodificeerd vaccin (hierna: ggo vaccin) tegen pseudo-vogelpest. De proeven vinden plaats in de gemeenten Apeldoorn, Boxmeer, Cuijk, Gemert-Bakel, Heeze-Leende, Sint Oedenrode, Someren en Venray. Dit besluit is op 28 mei 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 9 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 juli 2003.
Bij brief van 11 juli 2003 heeft verweerder verzocht om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van een aantal stukken dat bij de vergunningaanvraag is overgelegd. Bij brief van 5 augustus 2003 heeft verweerder dit verzoek desgevraagd toegelicht. Bij beslissing van 7 augustus 2003 heeft een enkelvoudige kamer van de Afdeling beslist dat beperking van de kennisneming van de desbetreffende stukken gerechtvaardigd is. De redenen daartoe zijn gelegen in bescherming van vertrouwelijke bedrijfsgegevens. Bij brief van 22 augustus 2003 heeft appellant toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend om mede op basis van de geheime stukken uitspraak te doen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 3 februari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2004, waar appellant in persoon en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.R. Langius, dr. R.C. Zwart en dr. H.P.H. Hermsen, gemachtigden,
zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door P. Sondermeijer, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op de uitvoering van veldproeven in het kader van diergeneeskundig onderzoek naar de veiligheid en effectiviteit van een gecombineerd vaccin tegen pseudo-vogelpest. Het vaccin wordt toegediend in ovo (in het ei) aan kippenembryo’s. De genetische modificatie van het vaccin houdt in dat aan een stam van het Herpesvirus dat voorkomt bij kalkoenen (HVT) een gen van het Newcastle disease virus (NDV) is ingebracht. De kuikens die uit de embryo’s voortkomen worden daarna tevens gevaccineerd met het conventionele, niet genetisch gemodificeerd vaccin tegen pseudo-vogelpest. De dieren worden gehouden zoals voor slachtkuikens gebruikelijk is. Na afloop van het experiment worden de dieren die niet voor verdere proeven worden gebruikt geslacht; de kadavers worden vernietigd.
2.2. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: de Wet) kunnen, indien een redelijk vermoeden is gerezen dat door handelingen met stoffen of preparaten ongewenste effecten zullen ontstaan voor mens of milieu, bij algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld met betrekking tot het vervaardigen, in Nederland invoeren, toepassen, voorhanden hebben, aan een ander ter beschikking stellen, vervoeren, uitvoeren en zich ontdoen van deze stoffen of preparaten.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a en c, van dit artikel, voorzover hier van belang, kunnen hiertoe regelen behoren, inhoudende:
a. een verbod een of meer van de in het eerste lid genoemde handelingen te verrichten met betrekking tot bij de maatregel aangewezen stoffen of preparaten;
c. een verbod een handeling als onder a bedoeld te verrichten zonder vergunning, verleend door verweerder.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Wet worden, indien toepassing wordt gegeven aan artikel 24, tweede lid, onder c, tevens bij algemene maatregel van bestuur regelen gesteld betreffende de wijze waarop de aanvraag om een vergunning dient te geschieden en de gegevens die van de aanvrager kunnen worden verlangd.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan de vergunning slechts in het belang van de bescherming van mens en milieu worden geweigerd.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan een vergunning onder beperkingen worden verleend en kunnen aan een vergunning in het belang van de bescherming van mens en milieu voorschriften worden verbonden.
2.2.1. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van het Besluit, een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikelen 24 en 26 van de Wet, is het verboden zonder vergunning van verweerder genetisch gemodificeerde organismen te vervaardigen, te vervoeren, toe te passen, voorhanden te hebben, aan een ander ter beschikking te stellen of zich ervan te ontdoen.
Ingevolge artikel 24, tweede lid, van het Besluit wordt bij de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 23 een Pro risicoanalyse met betrekking tot de voorgenomen handelingen overgelegd, in ieder geval inhoudende de gegevens, bedoeld in bijlage 3 bij dit Besluit.
Bij het beslissen op een aanvraag om vergunning krachtens
artikel 23 van Pro het Besluit komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.3. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat uit de risicobeoordeling, die is gebaseerd op een analyse en beschouwing van de eigenschappen van het genetisch gemodificeerde organisme en de wijze waarop het wordt toegepast, geen bijzondere risico’s voor mens en milieu naar voren zijn gekomen op grond waarvan de aangevraagde vergunning had moeten worden geweigerd. Hierbij heeft hij de gegevens uit de aanvraag alsmede de op 17 juli 2002 en 20 maart 2003 uitgebrachte adviezen van de Commissie genetische modificatie (hierna: COGEM) in aanmerking genomen.
2.4. Appellant heeft ter zitting aangevoerd dat de COGEM niet onafhankelijk is en te weinig tijd heeft om over aanvragen te adviseren.
Verweerder heeft ter zitting medegedeeld dat de onderhavige aanvraag in de subcommissie Medisch Veterinair van de COGEM is behandeld en dat de subcommissie is bijgestaan door een extern adviseur van het Bureau registratie diergeneesmiddelen. Volgens verweerder heeft een representatieve groep van deskundigen, die door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op grond van hun expertise zijn aangesteld, de aanvraag beoordeeld.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel, zodat verweerder de adviezen van de COGEM bij zijn beoordeling heeft mogen betrekken. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat in paragraaf 2.3 van de Wet milieubeheer regels zijn gesteld met betrekking tot de taak van de COGEM en de samenstelling van de commissie en haar subcommissies. Voorts overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van de onjuistheid van de stelling van verweerder ter zitting, dat de COGEM geen klachten heeft geuit over de termijn waarbinnen zij over de onderhavige aanvraag moest adviseren. Gelet hierop treft de beroepsgrond geen doel.
2.5. Wat betreft de beroepsgrond van appellant inzake het integraal beleid en het eventueel onveilig zijn van consumptie van kippen die met het ggo vaccin zijn ingeënt, overweegt de Afdeling dat deze zich niet richt tegen de ter beoordeling staande vergunning. Op grond van deze vergunning is het immers niet toegestaan dat de gevaccineerde dieren in de consumptieketen worden gebracht; na afloop van een experiment moeten de dieren worden vernietigd.
De Afdeling is voorts met verweerder van oordeel dat de beroepsgrond van appellant over het nut en de noodzaak van de proeven geen betrekking heeft op het belang van de bescherming van mens en milieu in de zin van artikel 26, tweede lid, van de Wet en om die reden niet kan slagen.
Voorzover appellant ter zitting heeft gesteld dat de vergunning niet wordt nageleefd, overweegt de Afdeling dat dit een kwestie van handhaving van de vergunning betreft. Deze grond kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.6. Appellant stelt dat de proefneming mogelijkerwijs onacceptabele risico’s met zich brengt voor mens en milieu. In dit verband voert hij – kort weergegeven – onder meer aan dat er recombinatie op kan treden tussen het ggo vaccin en bestaande ziekteverwekkers waardoor nieuwe infectieziekten kunnen ontstaan bij mens en dier. Volgens hem stelt verweerder ten onrechte dat de kans op recombinatie nihil is. Naar zijn mening had in de risico-analyse aandacht besteed moeten worden aan de vraag welke nadelige effecten zoal mogelijk zijn bij recombinatie met bestaande, bekende en nog onbekende virussen bij mensen en dieren die in contact komen met de kuikens. Appellant acht het besluit ook onzorgvuldig voorbereid, nu van de kant van verweerder geen contact is gezocht met prof. Ho, prof. Cummins en Dr. Ryan van het Institute for Science in Society, deskundigen op het gebied van het veiligheidsbeleid omtrent ggo’s.
2.6.1. Blijkens de stukken is in de risico-analyse, die de COGEM ter beoordeling van de mogelijke gevolgen van de veldproeven heeft gemaakt, nagegaan in hoeverre de clonering van het F-gen van NDV in HVT kan leiden tot effecten die de veiligheid van mens en milieu nadelig kunnen beïnvloeden.
In de analyse zijn de toepassing van niet-genetisch gemodificeerd HVT als vaccin en de eigenschappen van het genetisch gemodificeerde organisme HVT-NDV/F in beschouwing genomen. Daaruit is naar voren gekomen dat bij de toepassing van het HVT-virus, dat wereldwijd wordt gebruikt als vaccin, nooit nadelige effecten zijn waargenomen en dat de eigenschappen van het genetisch gemodificeerde organisme HVT-NDV/F zodanig zijn dat dit geen ziekteverschijnselen veroorzaakt.
Verder is in de analyse de mogelijkheid betrokken dat de stammen HVT-NDV/F andere organismen dan wel virussen in cellen in het dier ‘tegenkomen’. Een beoordeling van genetische interactie (recombinatie) met de virussen die hier direct gerelateerd zijn aan de modificatie, heeft plaatsgevonden. Hieruit is onder meer naar voren gekomen dat gedurende het experiment in de geïnoculeerde dieren recombinatie zou kunnen plaatsvinden van het ggo vaccin met de NDV vaccinstam, maar dat een eventuele uitwisseling niet zal leiden tot nadelige effecten.
2.6.2. Ten aanzien van het betoog van appellant dat nieuwe virussen kunnen ontstaan door recombinatie en dat bij de analyse niet alle mogelijkheden zijn beschouwd die kunnen leiden tot recombinatie, stelt verweerder, onder verwijzing naar de risicobeoordeling, dat eventuele genetische interactie met name plaatsvindt op basis van sequentiehomologie. Het ggo vaccin vertoont alleen een sequentieovereenkomst met het F-gen van NDV, het HVT en de RSV promotor. Recombinatie kan volgens verweerder derhalve alleen optreden als genoemde virussen de ggo-vaccinstam tegenkomen. Hierdoor kunnen, aangezien de gevormde virussen identiek zijn aan de uitgangsvirussen, geen nieuwe virussen ontstaan. In andere situaties waarin nauwelijks of geen sequentieovereenkomst bestaat, is de kans op recombinatie nihil, aldus verweerder in het bestreden besluit.
2.6.3. De Afdeling leidt uit de stukken af dat in dit verband onder ‘nihil’ moet worden verstaan ‘verwaarloosbaar klein’. Uit het bestreden besluit blijkt genoegzaam dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag is uitgegaan van de situatie dat recombinatie in dit geval mogelijk is. Voor het oordeel dat de vergunning is gebaseerd op een volstrekt onjuiste aanname en om die reden moet worden vernietigd, zoals appellant betoogt, bestaat derhalve geen grond.
Evenmin ziet de Afdeling in hetgeen appellant heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat de risico-analyse wat het aspect genetische interactie betreft onvolledig is. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat niet is gebleken van de onjuistheid van de stelling van verweerder dat, mede in aanmerking genomen de ervaring in de Verenigde Staten met vergelijkbare HVT/NDV – recombinant – vaccins, de kans op recombinatie in dit geval bij afwezigheid van sequente homologieën en sequenties die plaatsspecifieke recombinatie bevorderen, verwaarloosbaar klein is. Onder deze omstandigheden heeft de Commissie genetische modificatie kunnen volstaan met de in de risico-analyse opgenomen beschouwing over genetische interactie.
Gelet op het vorenstaande en tevens gelet op hetgeen appellant voor het overige nog ten aanzien van dit aspect heeft aangevoerd, is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder niet ervan mocht uitgaan dat de risico-analyse een juist en volledig beeld geeft van de te verwachten effecten door genetische interactie. Verweerder heeft zich op basis van deze analyse op het standpunt kunnen stellen dat de kans op het ontstaan van nieuwe infectieziekten bij mens en dier ten gevolge van de mogelijke uitwisseling van genetische informatie tussen verschillende virussen verwaarloosbaar klein is.
2.6.4. In hetgeen appellant verder heeft aangevoerd ziet de Afdeling, gelet op de stukken, waaronder de adviezen van de COGEM en het deskundigenbericht, en gelet op de door verweerder ter zitting gegeven toelichting op het besluit, onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat verweerder wezenlijke nadelige effecten van de proeven buiten beschouwing heeft gelaten.
Voorzover een mogelijk risico van verspreiding via de veerfollikels bestaat, dat niet in de risico-analyse is betrokken, overweegt de Afdeling als volgt. Verweerder stelt dat het virus waaruit het vaccin bestaat zich niet kan verspreiden onder de mens en onder andere diersoorten dan kalkoen. Ter zitting heeft vergunninghoudster aangegeven dat zich binnen een straal van 10 kilometer vanaf de locaties waar de proeven worden gehouden geen kalkoenbedrijven bevinden. Verder stelt verweerder dat uit vergelijkbare proeven in de Verenigde Staten niet is gebleken dat zich verspreiding van het virus heeft voorgedaan.
De Afdeling ziet geen reden om aan deze stellingen te twijfelen. Verweerder heeft in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat het in het onderhavige geval niet nodig is vanwege dit aspect nadere maatregelen te treffen.
2.6.5. Deze omstandigheden in aanmerking genomen alsmede de aan de vergunning verbonden voorschriften, waarin onder meer een aantal te nemen voorzorgsmaatregelen is voorgeschreven, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling met de door hem in het bestreden besluit gegeven motivering in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het verrichten van de proeven geen bijzondere risico’s voor mens en milieu met zich brengt en dat de vergunning voor het verrichten van veldproeven met het
ggo vaccin kon worden verleend.
2.7. Het beroep is derhalve ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Angeren w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2004
334.