Uitspraak
200302648/1.
Datum uitspraak: 16 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Lelystad,
2. [appellanten sub 2], wonend te Lelystad,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft verweerder krachtens de Wet geluidhinder hogere grenswaarden voor de geluidbelasting vanwege het industrieterrein luchthaven Lelystad vastgesteld van onder meer de woningen van appellanten aan [locatie a] en [locatie b]te Lelystad.
Bij besluit van 28 maart 2003, verzonden op 28 maart 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 23 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2003, en appellanten sub 2 bij brief van 29 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 1 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 oktober 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2004, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer, appellanten sub 2, in persoon van [een van de appellanten],
en verweerder, vertegenwoordigd door J. van den Hof en J.S. Elzinga, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij Koninklijk besluit van 12 juni 1991 is krachtens artikel 53 van Pro de Wet geluidhinder rondom het industrieterrein “Luchthaven Lelystad” een zone vastgesteld waarbuiten de geluidbelasting vanwege het industrieterrein niet meer mag bedragen dan een etmaalwaarde van 50 dB(A). Op het industrieterrein bevinden zich onder meer een luchthaven, een motorcrossterrein, een testcentrum van de ANWB en een testbaan van de Rijksdienst voor het wegverkeer. Teneinde uitbreiding van (bedrijven op) het industrieterrein mogelijk te maken, heeft het college van burgemeester en wethouders van Lelystad het bestemmingsplan “Geluidzone industrielawaai luchthaven Lelystad” opgesteld dat onder meer voorziet in wijziging van de zone rondom het industrieterrein. De grenzen van het industrieterrein zelf worden niet gewijzigd. Ten gevolge van deze wijziging komt een aantal woningen aan onder meer aan [locatie a] en [locatie b] in de zone te liggen. Omdat de geluidbelasting van de gevel van een aantal woningen meer dan de ingevolge artikel 67, tweede lid, in samenhang met artikel 47, eerste lid, van de Wet geluidhinder geldende voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) zal bedragen, heeft het college van burgemeester en wethouders verweerder verzocht om de vaststelling van hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting. Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft verweerder daartoe besloten. Bij het thans bestreden besluit zijn de bezwaren, ingediend tegen het besluit van 22 oktober 2002, ongegrond verklaard.
2.2. Voor zover appellanten sub 1 en sub 2 het niet juist achten dat zich op het industrieterrein lawaaiige buitensporten kunnen vestigen, stelt de Afdeling vast dat deze bezwaren planologisch van aard zijn en zich niet richten tegen het bestreden besluit als zodanig. Om die reden kunnen zij niet leiden tot vernietiging daarvan.
2.3. In artikel 67, tweede lid, van de Wet geluidhinder is bepaald dat in geval van wijziging van een zone krachtens artikel 61 met Pro betrekking tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vanwege het industrieterrein, van op het tijdstip van de wijziging van de zone aanwezige, in aanbouw zijnde, of geprojecteerde woningen binnen het gebied dat door de wijziging van de zone deel gaat uitmaken, de artikelen 46, 47, 48 en 51 van overeenkomstige toepassing zijn.
Ingevolge artikel 47, eerste lid, van de Wet geluidhinder, voor zover hier van belang, kunnen gedeputeerde staten bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen en volgens daarbij te stellen regels voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidbelasting als bedoeld in artikel 46 een Pro hogere dan de in dat artikel genoemde waarde vaststellen, met dien verstande dat deze waarde 55 dB(A) en voor wat betreft aanwezige of in aanbouw zijnde woningen 60 dB(A) niet te boven mag gaan.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Wet geluidhinder kan bij toepassing van artikel 47, eerste lid, de gelding van een daarbij vastgestelde waarde aan voorwaarden worden verbonden.
Het Besluit grenswaarden binnen zones rond industrieterreinen (hierna: het Besluit) strekt onder meer ter uitvoering van artikel 47, eerste lid, van de Wet geluidhinder.
In artikel 3, eerste lid, van het Besluit is bepaald dat met betrekking tot aanwezige of in aanbouw zijnde woningen gedeputeerde staten toepassing kunnen geven aan artikel 47, eerste lid, indien de toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein van de uitwendige scheidingsconstructie van de betrokken woningen tot 50 dB(A) onvoldoende doeltreffend zal zijn.
In artikel 3, tweede lid, van het Besluit is bepaald dat het eerste lid slechts toepassing vindt in die gevallen waarin:
a. het referentieniveau ter plaatse van de uitwendige scheidingsconstructie van de woningen waarvoor de hogere waarde is verzocht, hoger is dan of gelijk is aan het equivalente geluidsniveau vanwege het betrokken industrieterrein.
b. de woningen ter plaatse noodzakelijk zijn om redenen van grond- of bedrijfsgebondenheid,
of
c. de ligging van de geluidsbronnen op het betrokken industrieterrein zodanig is dat de geluidsbelasting, vanwege dit industrieterrein en vanwege andere geluidsbronnen, van ten minste een uitwendige scheidingsconstructie van elk van de woningen lager is dan of gelijk is aan 50 dB(A).
2.4. Naar aanleiding van een bezwaar van appellanten sub 2 overweegt de Afdeling dat in de Wet geluidhinder noch in de daarop gebaseerde regelgeving aanknopingspunten zijn te vinden voor het oordeel dat verweerder de hogere waarden niet had mogen vaststellen voordat de besluitvorming omtrent de uitbreiding van het luchtvaartterrein Lelystad tot zogenoemd business airport is afgerond.
Wat betreft het bezwaar van appellant sub 1 omtrent het ten onrechte ontbreken van een zogenoemd zonebeheersmodel, overweegt de Afdeling dat de Wet geluidhinder noch de daarop gebaseerde regelgeving eraan in de weg staat dat hogere waarden worden vastgesteld voordat een zonebeheersmodel is vastgesteld. Overigens wijst de Afdeling erop dat verweerder krachtens artikel 51 van Pro de Wet geluidhinder aan het primaire besluit tot vaststelling van de hogere waarden de voorwaarde heeft verbonden dat het gemeentebestuur als beheerder van het industrieterrein een zonebeheersmodel vaststelt. De vaststelling dient gelijktijdig te geschieden met de vaststelling van het bestemmingsplan waarin de verruiming van de zone wordt vastgelegd, zo is in het besluit bepaald.
2.5. Appellanten sub 1 en sub 2 stellen dat verweerder onvoldoende heeft bezien of het mogelijk is door het treffen van bron- en overdrachtsmaatregelen de geluidbelasting van hun woningen vanwege het industrieterrein te beperken tot de wettelijke voorkeursgrenswaarde. Appellanten sub 2 wijzen op de mogelijkheid het proefdraaien van straalmotoren van vliegtuigen na onderhoud of reparatie inpandig plaats te doen vinden dan wel in de open lucht met daarbij aarden wallen of geluidschermen. Volgens appellanten sub 1 en sub 2 zou in de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoeken zijn uitgegaan van een te laag aantal proefdraaibeurten na onderhoud of reparatie. Ten onrechte zou niet zijn onderzocht of een wijziging van de activiteiten op het industrieterrein kan leiden tot geluidreductie. Daarbij wijzen appellanten sub 2 op de omstandigheid dat als een straalvliegtuig minder proefdraairuimte benut een groter aantal kleinere toestellen meer kan proefdraaien. Ook menen zij dat onderzoek had moeten worden verricht naar alternatieve locaties voor het proefdraaien.
Appellanten sub 1 en sub 2 achten de in de onderzoeksrapporten vermelde resultaten van de vanwege het industrieterrein te verwachten geluidbelasting niet representatief nu daarin het testen van motoren voorafgaande aan vluchten niet is meegenomen.
2.5.1. Verweerder heeft overwogen dat geen geluidreducerende maatregelen kunnen worden getroffen ten aanzien van het proefdraaien van vliegtuigen en de overige activiteiten op het industrieterrein om de geluidbelasting vanwege het industrieterrein van de betrokken woningen te beperken tot 50 dB(A). Het testen van vliegtuigmotoren voor het opstijgen van luchtvaartuigen wordt volgens verweerder gereguleerd door de Luchtvaartwet en is om die reden niet meegenomen in de akoestische onderzoeken. Ook voor het overige zijn de onderzoeken gebaseerd op juiste uitgangspunten, aldus verweerder.
2.5.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de woningen van appellanten aan [locatie a]- en [locatie b] ter plaatse noodzakelijk zijn om redenen van grond- of bedrijfsgebondenheid. Aan de voorwaarde van artikel 3, tweede lid, onder b, van het Besluit om toepassing te geven aan artikel 47, eerste lid, van de Wet geluidhinder wordt voldaan.
Ten behoeve van de zonewijziging is een akoestisch onderzoek uitgevoerd naar de geluidbelasting van de gevel van binnen de zone aanwezige woningen. Van dit onderzoek is een rapport opgemaakt, gedateerd 13 december 2000, aangevuld bij een rapport van 24 juli 2002. In het akoestisch rapport van 13 december 2000 zijn de resultaten neergelegd van een uitgevoerd onderzoek naar bron- en overdrachtsmaatregelen om de geluidbelasting van het proefdraaien van vliegtuigen na onderhoud en reparatie, het zogenoemde Oval-racecircuit en andere geluidbronnen op het industrieterrein terug te brengen tot de wettelijke voorkeursgrenswaarde. Als bijlage bij genoemd rapport is een onderzoeksrapport van Peutz & Associes B.V. van 20 juli 2000 gevoegd dat betrekking heeft op de situering van het proefdraaien van vliegtuigen na onderhoud. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op deze onderzoeksrapporten.
Uit de stukken blijkt dat bij de gekozen ligging van de proefdraailocatie de minste geluidbelasting van de woningen wordt veroorzaakt. In genoemde rapporten is ervan uitgegaan dat met zeven vliegtuigen met een gewicht tot 6 ton en met één vliegtuig, zwaarder dan 6 ton, per dag zal worden proefgedraaid na reparatie of onderhoud. In de rapporten wordt verder uitgegaan van het in de openlucht doen plaatsvinden van het proefdraaien van vliegtuigen na onderhoud en reparatie, aangezien het inpandig verrichten van deze activiteiten uit veiligheidsoogpunt niet mogelijk is. Niet is gebleken dat dit uitgangspunt onjuist is. De Afdeling overweegt dat in de Wet geluidhinder en de daarop gebaseerde regelgeving geen aanknopingspunten te vinden zijn voor het oordeel dat in de onderzoeken ten onrechte is uitgegaan van de inrichting van het industrieterrein met de bedrijvigheid ten behoeve waarvan door het gemeentebestuur wijziging van de zone wordt gewenst. Het is niet onjuist te achten dat alternatieve activiteiten of alternatieve locaties van bepaalde activiteiten daarbij niet zijn betrokken.
Wel dienen bij de beoordeling van de geluidbelasting vanwege een industrieterrein alle relevante geluidbronnen te worden beschouwd. De Afdeling stelt vast dat het testen van luchtvaartuigen voorafgaande aan een vlucht niet is meegenomen in de akoestische onderzoeken. Blijkens de stukken gaat het om gemiddeld 150 testbeurten per dag. Ingevolge artikel 25a van de Luchtvaartwet, in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart, zoals dat destijds luidde, ligt rondom het luchtvaartterrein Lelystad een zone waarbuiten de geluidbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen een bepaalde grenswaarde niet mag overschrijden.
2.5.3. Het laten draaien van de motoren van een luchtvaartuig voorafgaand aan de vluchtuitvoering moet worden beschouwd als behorende tot het operationele vliegtuiggebruik. Dit draaien van de motoren valt dan ook onder de werking van de Luchtvaartwet, zodat de geluidbelasting daarvan terecht niet betrokken is bij de onderhavige akoestische onderzoeken. Gezien het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder niet ervan mocht uitgaan dat in de rapporten juiste uitgangspunten zijn gehanteerd en dat de daarin vermelde uitkomsten van de onderzoeken betreffende de te verwachten geluidbelasting juist zijn. Verweerder heeft op grond van deze rapporten terecht het standpunt ingenomen dat het niet mogelijk is bron- en overdrachtsmaatregelen te treffen teneinde de geluidbelasting van de woningen van appellanten sub 1 en sub 2 vanwege het industrieterrein te beperken tot de wettelijke voorkeursgrenswaarde.
2.6. Appellant sub 1 acht het niet juist dat voor zijn woning een hogere waarde dan 55 dB(A) is vastgesteld. Hij acht dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Appellant sub 1 heeft erop gewezen dat er sprake is van de bestendige praktijk van verweerder om slechts tot 55 dB(A) hogere grenswaarden vast te stellen.
2.6.1. Verweerder stelt dat de omstandigheden van het geval rechtvaardigen dat voor de woning [locatie a] een hogere waarde dan 55 dB(A) is vastgesteld.
2.6.2. Ingevolge artikel 67, tweede lid, in samenhang met artikel 47, eerste lid, van de Wet geluidhinder mag in het aan de orde zijnde geval, waar het gaat om aanwezige woningen, een hogere waarde 60 dB(A) niet te boven gaan. De Afdeling stelt vast dat voor de woning van appellant sub 1 aan de [locatie a] een hogere waarde van 56 dB(A) is vastgesteld. In het primaire besluit staat vermeld dat verweerder het beleid voert dat voor woningen die bedrijfs- of grondgebonden zijn, in beginsel geen waarden hoger dan 55 dB(A) worden vastgesteld. Omstandigheden kunnen evenwel rechtvaardigen dat van een beleidslijn wordt afgeweken. Blijkens de stukken wordt het verschil in geluidbelasting van de woning van appellant en het merendeel van de overige woningen waarvoor hogere waarden zijn vastgesteld, veroorzaakt door de kortere afstand van de woning [locatie a] tot het industrieterrein. Daarnaast ligt de woning ook dichter bij het luchtvaartterrein, waardoor de geluidbelasting vanwege het industrieterrein in grotere mate wordt bepaald door het meergenoemde proefdraaien en bij deze woning hoger is dan bij de overige woningen. De Afdeling constateert op grond van het vorenstaande dat niet is gebleken dat van gelijke gevallen sprake is, zodat reeds daarom het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
De Afdeling ziet in hetgeen appellant sub 1 heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid bij afweging van de betrokken belangen heeft kunnen besluiten voor de woning van appellant sub 1 een hogere waarde voor de geluidbelasting vast te stellen van 56 dB(A).
2.7. Appellanten sub 1 en sub 2 voeren aan dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de cumulatie van geluidhinder van verschillende soorten geluidbronnen. Zij wijzen op de aanzienlijke geluidbelasting die reeds wordt ondervonden door het luchtvaartverkeer en stellen dat deze geluidbelasting zal toenemen.
2.7.1. Verweerder is er in het bestreden besluit van uitgegaan dat de gecumuleerde geluidsbelastingen niet leiden tot een naar zijn oordeel onaanvaardbare geluidsbelasting. Hij stelt in het bestreden besluit de geluidbelastingen van de woningen vanwege wegverkeerslawaai en luchtvaartlawaai te hebben geïnventariseerd. De optredende geluidbelasting vanwege grote luchtvaart zou overal minder bedragen dan 35 Kosteneenheden.
2.7.2. Ingevolge artikel 25a van de Luchtvaartwet, in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart, zoals dat destijds luidde, mag buiten de vastgestelde geluidszone rond het luchtvaartterrein Lelystad de geluidsbelasting door landende en opstijgende luchtvaartuigen de grenswaarde van 35 Kosteneenheden niet overschrijden.
In artikel 157, eerste lid, van de Wet geluidhinder, voor zover hier van belang, is bepaald dat indien Afdeling 2 van hoofdstuk VI van deze wet of van het krachtens dit onderdeel bepaalde van toepassing is op woningen gelegen in twee of meer aanwezige of toekomstige geluidszones als bedoeld in de artikelen 41, 53, 74, 106 en 108 van deze wet en artikel 25a van de Luchtvaartwet, gedeputeerde staten ervoor zorgdragen dat voldoende aandacht wordt geschonken aan de noodzakelijke onderlinge afstemming en samenhang van de onderscheiden te treffen maatregelen.
Ingevolge het derde lid van dat artikel, voorzover hier van belang, kan de Minister, ten behoeve van de uitvoering van het bepaalde in het eerste lid bepalen, dat bij de berekening en meting van de onderscheidene geluidbelastingen van de gevels van woningen op de resultaten een door hem aan te geven correctie kan worden toegepast.
In artikel 1a van het Besluit is bepaald dat indien artikel 157 van Pro de wet van toepassing is gedeputeerde staten slechts toepassing geven aan de artikelen 2, 2a, 2b, 3, 3a, 5, 6 en 7a, voor zover de gecumuleerde geluidsbelastingen na de correctie op grond van artikel 157, derde lid, van de wet niet leiden tot een naar hun oordeel onaanvaardbare geluidsbelasting.
2.7.3. Niet in geschil is dat de woningen van appellanten sub 1 en sub 2 zowel in de zone rond het industrieterrein als in de zone rond het luchtvaartterrein Lelystad krachtens artikel 25a van de Luchtvaartwet liggen en dat de woningen aan de [locatie a] voorts liggen in de zone die zich ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet geluidhinder aan weerszijden van deze weg bevindt.
De Afdeling stelt op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht, vast dat ten tijde van het bestreden besluit geen inzicht bestond in de hoogte van de gecumuleerde geluidbelastingen vanwege het industrielawaai, het luchtvaartlawaai en het wegverkeerslawaai van de betrokken woningen. Nu verweerder verder ervan is uitgegaan dat de gecumuleerde geluidbelastingen niet leiden tot een onaanvaardbare geluidbelasting van de woningen van appellanten sub 1 en sub 2, terwijl de hoogte van de gecumuleerde geluidbelasting van de woningen niet bekend is, en voor het overige in het bestreden besluit genoemd standpunt niet heeft gemotiveerd, mist het bestreden besluit een deugdelijke motivering en is het genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.8. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen gegrond, in verband waarmee het bestreden besluit wordt vernietigd.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellant sub 1 te worden veroordeeld. Niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van appellanten sub 2.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 28 maart 2003, kenmerk BACO/03.030257/A;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland in de door appellant sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Flevoland te worden betaald aan appellant sub 1;
IV. gelast dat de provincie Flevoland aan appellanten sub 1 en sub 2 , afzonderlijk, het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Hirsch Ballin w.g. Melse
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2004
163.