Uitspraak
200305740/1.
Datum uitspraak: 30 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Lingewaal,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2001, kenmerk Rui/BWM/LZ/O1/1922/117, heeft verweerder afwijzend beschikt op het verzoek van appellante van 18 december 2000 om bestuursdwang toe te passen ten aanzien van de inrichting, bestemd voor de handel in sloopmaterialen, van [partij] op het perceel [locatie] te [plaats], gemeente Lingewaal.
Bij besluit van 6 september 2001, kenmerk Rui/AJZ/BS/486, verzonden op 11 september 2001, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
In haar uitspraak van 10 juli 2002, 200105079/1, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
Bij zijn nieuwe besluit van 23 januari 2003, kenmerk Rui/BWM/03/04/1822, verzonden op 28 januari 2003, heeft verweerder geconcludeerd dat de activiteiten van de onderhavige inrichting niet onder het Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer vallen, maar onder het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer.
In haar uitspraak van 11 juni 2003, 200301427/1, heeft de Afdeling dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen binnen vier weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, onder straffe van een dwangsom.
Bij zijn nieuwe besluit van 9 juli 2003, kenmerk Rui/BWM/JM/356, verzonden op 21 juli 2003, heeft verweerder het standpunt ingenomen dat hij niet bevoegd is handhavend op te treden, omdat in de inrichting meer dan 50 m3 afvalstoffen werden opgeslagen.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 27 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 september 2003.
Bij brief van 24 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door J. Maas en F.J.M. de Bruijn, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn G.A.F.V.M. Penders en mr. A.A.M. Niens, beiden ambtenaar van de provincie Gelderland, en [partij], daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Appellante betwist dat verweerder niet bevoegd was handhavend op te treden. Zij stelt zich op het standpunt dat in de inrichting minder dan 50 m3 afvalstoffen werden opgeslagen en verweerder bevoegd was handhavend op te treden nu de inrichting zonder vergunning in werking was. In dit kader voert zij aan dat in de aanvraag om vergunning voor de onderhavige inrichting uit 1998 het opslaan van minder dan 50 m3 afvalstoffen is aangevraagd. Ter zitting heeft zij gesteld dat een deel van de in de inrichting opgeslagen autobanden niet is aan te merken als afvalstof.
2.1.1. Verweerder stelt dat op het terrein van de inrichting meer dan 50 m3 afvalstoffen, waaronder autobanden, waren opgeslagen. Gelet hierop stelt hij zich op het standpunt dat niet hij maar gedeputeerde staten in dit geval bevoegd waren handhavend op te treden.
2.1.2. Ingevolge artikel 3.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, bezien in samenhang met de bij dit besluit behorende Bijlage I, categorie 28.4, aanhef en onder a, sub 6, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voorzover het betreft inrichtingen voor het opslaan van andere dan onder sub 1 tot en met 5 genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 50 m3 of meer.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
Bepaalde omstandigheden kunnen een aanwijzing zijn voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van een stof of een voorwerp te ontdoen.
In zijn arrest van 15 juni 2000 (Arco Chemie Nederland e.a., C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) beklemtoond dat de wetenschap dat een stof een productieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig voor later gebruik was beoogd, een belangrijke aanwijzing is.
Het Hof heeft in zijn arrest van 18 april 2002 (Palin Granit, C-9/00) geoordeeld dat naast de hoedanigheid van productieresidu van een stof de mate waarin het waarschijnlijk is dat deze stof zonder voorafgaande bewerking wordt hergebruikt, een tweede criterium vormt dat relevant is om te beoordelen of het om een afvalstof in de zin van de richtlijn 75/442 gaat. Wanneer er, naast de mogelijkheid om de stof te hergebruiken, voor de houder een economisch voordeel is om dit ook te doen, is de waarschijnlijkheid van een dergelijk hergebruik groot. In een dergelijk geval kan de betrokken stof niet meer worden beschouwd als een last waarvan de houder zich wil ontdoen, maar is zij een echt product.
Andere aanwijzingen dat het om een afvalstof in de zin van artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 gaat, blijken eventueel uit de omstandigheid dat de methode voor de verwerking van de betrokken stof een gangbare wijze van verwerking van afvalstoffen is of dat de maatschappij genoemde stof als een afvalstof aanmerkt, en uit de omstandigheid dat, wanneer het om een productieresidu gaat, de stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen of dat voor het gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen (arrest Arco Chemie Nederland, punten 69-72, 86 en 87).
Deze elementen zijn evenwel niet noodzakelijkerwijs doorslaggevend. Of inderdaad sprake is van een afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn 75/442/EEG, terwijl ervoor moet worden gewaakt, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (arrest Arco Chemie Nederland, punt 88).
2.1.3. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting gaat de Afdeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[partij] koopt bij diverse bedrijven onder meer gebruikte auto- en vrachtwagenbanden op en slaat deze vervolgens op in de inrichting. De banden zijn van verschillende kwaliteit. Een gedeelte van de banden kan geheel niet meer worden gebruikt als auto- of vrachtwagenband. Een groot deel van de banden verkoopt [partij] aan agrarische bedrijven die de vrachtwagenbanden gebruiken voor onder de trekkerwagen. De banden die niet bruikbaar zijn, worden na verloop van tijd afgevoerd naar een afvalverwerker.
2.1.4. In het licht hetgeen het Hof in zijn bovengenoemde arresten voor recht heeft verklaard, ligt in de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden naar het oordeel van de Afdeling voldoende aanwijzing besloten dat de vorige houders van de banden zich van de banden ontdoen, voornemens zijn zich hiervan te ontdoen of zich daarvan moeten ontdoen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De Afdeling overweegt hiertoe dat de banden restproducten zijn die niet als zodanig voor later gebruik waren beoogd. Verder overweegt de Afdeling dat deze banden volgens de maatschappelijke opvatting als afvalstoffen worden beschouwd, waar de vorige houders zich van ontdoen. De omstandigheden dat een aantal van de afgedankte banden nog een zekere economische waarde bezit en dat een deel van de banden geen bewerking behoeft en direct kan worden ingezet als band onder een trekkerwagen doen hieraan niet af, te minder omdat de banden ongesorteerd worden aangeboden aan [partij] . Verder is de Afdeling niet gebleken van feiten of omstandigheden die moeten leiden tot de conclusie dat geen sprake is van zich ontdoen, een voornemen zich te ontdoen of een noodzaak zich te ontdoen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de in geding zijnde auto- en vrachtwagenbanden moeten worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van de Wet milieubeheer.
2.1.5. Voor het antwoord op de vraag of verweerder ten aanzien van de inrichting bevoegd was handhavend op te treden, is de feitelijke situatie ter plaatse ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bepalend.
De Afdeling stelt vast dat verweerder ter voorbereiding van het bestreden besluit niet heeft onderzocht wat de capaciteit van de inrichting is voor het opslaan van afvalstoffen. Ook ter zitting is niet komen vast te staan dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de inrichting een capaciteit had voor het opslaan van afvalstoffen van 50 m3 of meer. Weliswaar heeft verweerder in zijn verweerschrift en ter zitting gewezen op een door hem op 22 oktober 2003, dat wil zeggen na het bestreden besluit, uitgevoerde inventarisatie naar de hoeveelheid in de inrichting aanwezige afvalstoffen, maar nu deze inventarisatie slechts bestaat uit een verwijzing naar de aanvraag om vergunning uit 1998 en een aantal foto’s van de inrichting, gedateerd na het bestreden besluit, bestaat nog steeds onvoldoende zekerheid om ervan uit te gaan dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de inrichting een opslagcapaciteit voor afvalstoffen had van 50 m3 of meer.
Aangezien verweerder onvoldoende heeft onderzocht wat de opslagcapaciteit voor afvalstoffen in de inrichting was, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking vanwege strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht waarin is bepaald dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid moet worden voorbereid en met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt.
2.2. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.3. De Afdeling ziet aanleiding verweerder op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de hier na te vermelden termijnen te stellen voor het uitvoeren van een inventarisatie ter vaststelling van de opslagcapaciteit voor afvalstoffen in onderhavige inrichting en het nemen van een nieuw besluit. De Afdeling acht het wenselijk dat, zoals zij ter zitting reeds aan verweerder in overweging heeft gegeven, verweerder het college van gedeputeerde staten van Gelderland uitnodigt en gelegenheid geeft bij de inventarisatie betrokken te zijn. Wellicht ten overvloede, overweegt de Afdeling dat, indien de uitkomst van de inventarisatie luidt dat de inrichting een capaciteit heeft voor het opslaan van afvalstoffen van 50 m3 of meer, verweerder het verzoek om handhaving ingevolge artikel 2:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht onverwijld aan het college van gedeputeerde staten dient door te zenden.
Voorts zal de Afdeling, gelet op de aan verweerder te wijten lange duur van de procedure, aan deze termijnen op na te melden wijze een dwangsom als bedoeld in artikel 8:72, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht verbinden.
2.4. Verweerder dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaal van 9 juli 2003, kenmerk Rui/BWM/JM/356;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaal op:
a. binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak door middel van een inventarisatie de opslagcapaciteit voor afvalstoffen in de inrichting vast te stellen;
b. binnen tien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van het bepaalde onder a een nieuw besluit te nemen en dit aan appellante toe te zenden;
IV. bepaalt ten aanzien van elk van de onder III genoemde opdrachten dat indien verweerder daaraan niet voldoet, de gemeente Lingewaal aan appellante een dwangsom verbeurt van € 500,00 per dag dat verweerder in verzuim blijft, met een maximum van € 20.000,00.
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaal in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Lingewaal te worden betaald aan appellant;
VI. gelast dat de gemeente Lingewaal aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Van Driel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2004
414.