Uitspraak
200307697/1.
Datum uitspraak: 30 juni 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], wonend te Baarn,
2. [appellanten sub 2], allen wonend te Baarn,
en
het college van burgemeester en wethouders van Baarn,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2003, kenmerk Wm 03.001, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het houden van hanen en legkippen op het perceel [locatie] te Baarn, kadastraal bekend gemeente Baarn, sectie […], nummer [..]. Dit besluit is op 29 oktober 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 27 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2003, en appellanten sub 2 bij brief van 5 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2003, beroep ingesteld.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2004, waar appellante sub 1 in persoon, van appellanten sub 2 [gemachtigde], bijgestaan door [deskundige], en verweerder, vertegenwoordigd door R. Spek, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante sub 1 heeft de grond inzake de mogelijkheid tot het kunnen afsluiten van verzekeringen niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Het beroep van appellante sub 1 is daarom in zoverre niet-ontvankelijk.
[Een van appellanten sub 2] heeft geen bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan hem dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het beroep van [een van appellanten sub 2] is daarom niet-ontvankelijk.
2.2. Appellante sub 1 heeft zich op het standpunt gesteld dat in het onderhavige geval voor het houden van hanen en legkippen geen vergunning krachtens de Wet milieubeheer is vereist. In dit verband heeft zij – kort samengevat – betoogd dat geen sprake is van een industriële activiteit welke geluidhinder veroorzaakt die kan worden genormeerd. Voorts heeft zij betoogd dat richtlijn 1999/74/EG van de Raad van 19 juli 1999 tot vaststelling van minimumnormen voor de bescherming van legkippen (hierna: de richtlijn) en de Meststoffenwet niet van toepassing zijn op kippenhouderijen met minder dan respectievelijk 350 en 250 legkippen. Tot slot heeft appellante sub 1 betoogd dat het houden van hanen en legkippen jarenlang geen aanleiding heeft gegeven tot klachten van omwonenden.
2.2.1. Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting in werking te hebben.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder inrichting verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Besluit), in samenhang met Bijlage I, categorie 8, onderdeel a, is een krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning vereist voor een inrichting voor het kweken, fokken, mesten, houden, verhandelen, verladen of wegen van dieren.
2.2.2. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting houdt appellante sub 1 op het perceel [locatie] te Baarn gemiddeld 100 stuks hanen en legkippen. Er zijn twee hokken gebouwd en er is een ziekenboeg voor zieke dieren. Niet gebleken is van een op winst gerichte bedrijfsmatige exploitatie of van bedrijfsmatig commerciële activiteiten. Gelet echter op het aantal gehouden hanen en legkippen en de wijze waarop deze dieren zijn gehuisvest, waardoor een zekere continuïteit bestaat van de verrichte activiteiten, is de Afdeling van oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van een bedrijvigheid in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is die, gezien categorie 8.1 van bijlage I bij het Besluit, moet worden aangemerkt als een vergunningplichtige inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Dat de richtlijn, die ziet op de bescherming van het welzijn van legkippen, en de Meststoffenwet, die tot doel heeft een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen te voorkomen, niet van toepassing zijn op kippenhouderijen met minder dan respectievelijk 350 en 250 legkippen maakt dit niet anders. Dat het houden van hanen en legkippen geen aanleiding heeft gegeven tot klachten van omwonenden maakt dit evenmin anders.
2.3. Appellanten sub 2 hebben betoogd dat verweerder de vergunningaanvraag ten onrechte in behandeling heeft genomen, nu deze te laat is ingediend en een aantal onjuistheden dan wel te weinig informatie bevat over de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder en afvalstoffen.
2.3.1. De Afdeling overweegt dat het aan de aanvrager is om het moment te bepalen waarop een vergunningaanvraag bij het bevoegd gezag wordt ingediend. Gelet hierop heeft verweerder in het tijdstip waarop de aanvraag in het onderhavige geval is ingediend terecht geen aanleiding gezien deze niet in behandeling te nemen.
De vergunningaanvraag bestaat uit een aanvraagformulier, een daarbij gevoegde beschrijving van de inrichting en de activiteiten, en een aantal tekeningen en foto’s. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten sub 2 hebben betoogd dat aan de vergunning willekeurige geluidvoorschriften zijn verbonden. Voorts hebben zij betoogd dat de in voorschrift B2 gestelde geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau niet kunnen worden nageleefd.
2.5.1. Ter zitting is gebleken dat verweerder bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder de "Handreiking industrielawaai en vergunningverlening" van oktober 1998 (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt heeft genomen. In de Handreiking is bepaald dat zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld – zoals het geval is in de gemeente Baarn – bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in Hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen.
In de Handreiking zijn richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Overschrijding van deze richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
Ten aanzien van de grenswaarden van de maximale geluidniveaus is in hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, van de Handreiking als voorkeurswaarde genoemd de grenswaarden van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, vermeerderd met 10 dB(A). Daarnaast worden in de Handreiking grenswaarden van 70, 65 en 60 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode als ten hoogste aanvaardbaar geacht.
2.5.2. Ingevolge voorschrift B1 mag het langtijdgemiddeld deelbeoordelingsniveau (LAr,LT) veroorzaakt door de inrichting ter hoogte van woningen van derden of andere geluidgevoelige bestemmingen niet meer bedragen dan 45, 42 en 30 dB(A) gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift B2 mogen onverminderd het voorschrift B1 de piekwaarden (LAmax) die een gevolg zijn van de in de inrichting aanwezige toestellen, werkzaamheden en activiteiten niet meer bedragen dan 65, 62 en 50 dB(A) gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift B3, voorzover van belang, moet controle op of berekening van de in voorschriften B1 en B2 vastgelegde geluidsniveaus geschieden overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, uitgave 1999, uitgegeven door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
2.5.3. In voorschrift B1 wordt het begrip langtijdgemiddeld deelbeoordelingsniveau aangeduid met het symbool (LAr,LT). In de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999, die ingevolge voorschrift B3 moet worden gebruikt bij de berekening van de vastgelegde geluidniveaus, wordt het begrip langtijdgemiddeld deelbeoordelingsniveau echter aangeduid met het symbool (LAri,LT) en het begrip langtijdgemiddeld beoordelingsniveau met het symbool (LAr,LT). Gelet hierop zijn de verplichtingen die uit voorschrift B1 voortvloeien onduidelijk en voor meer dan één uitleg vatbaar. Het voorschrift is in zoverre dan ook – daargelaten de vraag of de daarin gestelde geluidgrenswaarden toereikend zijn – in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.5.4. De in voorschrift B2 gestelde geluidgrenswaarden voor het maximale geluidniveau zijn lager dan de grenswaarden die in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar zijn aangemerkt. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze geluidgrenswaarden toereikend zijn om onaanvaardbare hinder als gevolg van piekgeluid te voorkomen dan wel voldoende te beperken.
In het door appellanten sub 2 overgelegde geluidrapport van Nibag B.V. van 23 juli 2003 wordt geconcludeerd dat de in voorschrift B2 gestelde geluidgrenswaarden gedurende zowel de dag-, avond- en nachtperiode worden overschreden. Deze conclusie is door verweerder niet bestreden. Voorzover verweerder ter zitting heeft betoogd dat de genoemde overschrijdingen zouden kunnen worden voorkomen door de hanen en de kippen naar een ander gedeelte van de tuin van de inrichting te verplaatsen, overweegt de Afdeling dat niet gebleken dat deze maatregel binnen het kader van de aanvraag kan worden uitgevoerd. Bovendien had verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen onderzoek gedaan naar het effect van een eventuele verplaatsing van de hanen en kippen. Gezien het vorenstaande kan de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende voorbereiding niet zorgvuldig, en de daarin neergelegde motivering niet toereikend worden geacht. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Het beroep van appellante sub 1, voorzover ontvankelijk, is ongegrond. Het beroep van appellanten sub 2, voorzover ontvankelijk, is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het beroep van appellanten sub 2 behoeft voor het overige geen bespreking.
2.7. Ten aanzien van appellante sub 1 bestaat geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 2 te worden veroordeeld. Voorzover appellanten sub 2 hebben verzocht om verweerder te veroordelen in gemaakte administratieve kosten, wordt dit verzoek afgewezen, aangezien het hier niet gaat om kosten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voorzover appellanten sub 2 hebben verzocht om verweerder te veroordelen in de kosten van deskundigen-rapporten opgesteld door de Nederlandse Stichting Geluidshinder en CMS Derks Star Busmann, wordt dit verzoek afgewezen, aangezien geen stukken zijn overgelegd, die als deskundigenrapporten kunnen worden aangemerkt. Voorzover appellanten sub 2 hebben verzocht om verweerder te veroordelen in de kosten van het opstellen van deskundigenrapporten van Schoonderbeek en partners advies B.V. van 12 januari 2004 en de Schreudergroep van 23 april 2004, wordt dit verzoek afgewezen, aangezien deze rapporten niet redelijkerwijs noodzakelijk waren voor de behandeling van het beroep. Ten aanzien van het door appellanten overgelegde deskundigenrapport van Nibag B.V. van 23 juli 2003 ziet de Afdeling, gelet op de inhoud en de omvang hiervan, aanleiding de veroordeling van verweerder in deze kosten te beperken tot het bedrag dat overeenkomt met 6 bestede uren.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [een van appellanten sub 2] geheel, en het beroep van appellante sub 1 voorzover het de grond betreft inzake de mogelijkheid tot het kunnen afsluiten van verzekeringen niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 2 voor het overige gegrond en het beroep van appellante sub 1 voor het overige ongegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Baarn van 21 oktober 2003, kenmerk Wm 03.001;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Baarn in de door appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 529,36; het bedrag dient door de gemeente Baarn te worden betaald aan appellanten sub 2;
V. gelast dat de gemeente Baarn aan appellanten sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Plambeck
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2004
159-399.