Uitspraak
200305456/1.
Datum uitspraak: 7 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de vereniging "Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier", gevestigd te Arnhem, en andere (hierna: de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a.),
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2002 heeft de gemeenteraad van Arnhem, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 september 2002, het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Westervoortsedijk" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 24 juni 2003, no. RE2002.121642, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief van 10 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2003, en de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a. bij brief van 18 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 2003, beroep ingesteld. De Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a. hebben hun beroep aangevuld bij brief van 15 september 2003.
Bij brief van 28 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het deskundigenbericht), gedateerd 9 februari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2004, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a., vertegenwoordigd door mr. B.J.M. van Meer en mr. E.H.M. Harbers, advocaten te Arnhem, en verweerder, vertegenwoordigd door H. Wassink, ambtenaar bij de provincie, zijn verschenen.
Verder is de gemeenteraad van Arnhem, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, mr. A.G.A.M. Meijers, ambtenaar bij de gemeente, ir. E.J. Verweij, gemachtigde, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. De beroepsgrond van [appellanten sub 1] gericht tegen het plandeel met de bestemming “Brandstofleidingen”, steunt niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, voorzover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerp-plan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
Dit is slechts anders voorzover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voorzover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest terzake een zienswijze in te brengen. Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
2.1.1. Het beroep van [appellanten sub 1] is in zoverre niet-ontvankelijk.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.3. Het plan bevat een nieuwe planologische regeling voor industriegebied de Westervoortsedijk, die enerzijds bestaande functies in het gebied vastlegt en anderzijds een herontwikkeling van een deel van het gebied mogelijk maakt. Zo voorziet het plan onder meer in de komst van een prostitutiegebied op het voormalige Billiton-terrein, teneinde de verplaatsing van de raamprostitutie uit het Spijkerkwartier mogelijk te maken.
Verweerder heeft het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
2.4. [appellanten sub 1]. wonen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3], in de woonwijk Kleefse Waard.
Appellanten zijn het ten eerste niet eens met de goedkeuring van de oostgrens van het plangebied, nabij hun woningen. Zij betwijfelen of hun woningen in het plangebied liggen. Als dit zo is, vinden zij dat de woningen beter onder het bestemmingsplan voor de rest van de Kleefse Waard kunnen vallen.
2.4.1. Blijkens de plankaart liggen de woningen van appellanten in het plangebied. Het vermoeden van appellanten dat hun woningen onder een aangrenzend bestemmingsplan vallen, is dan ook onterecht.
Gelet op de systematiek van de Wet op de Ruimtelijke Ordening heeft de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan.
Deze vrijheid gaat echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of in strijd is met het recht.
Verweerder heeft zich in dit geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vastgestelde begrenzing van het plan bij de woningen van appellanten niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft het plan in zoverre dan ook terecht goedgekeurd.
Het beroep van [appellanten sub 1] is in zoverre ongegrond.
2.5. Het beroep van [appellanten sub 1] richt zich verder tegen de goedkeuring van de bestemming “Bedrijfsdoeleinden-IV” voor hun woningen. Appellanten wijzen erop dat hun woningen door deze bestemming onder het overgangsrecht worden geplaatst. Zij zijn in beginsel akkoord met het beëindigen van de woonbestemming voor hun woningen, maar vinden dat de gemeenteraad eerst financieel een plan van aanpak had moeten opstellen voor de aankoop van hun woningen.
2.5.1. De gemeenteraad heeft de woningen van appellanten aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] bestemd als “Bedrijfsdoeleinden-IV”.
Verweerder is van mening dat met deze bestemming het gebruik van de woningen ten onrechte onder het overgangsrecht wordt gebracht, omdat de gemeenteraad niet voornemens is dit gebruik te beëindigen door aankoop van de woningen of onteigening. Verweerder vindt handhaving van de woningen in strijd met het gemeentelijke beleid alle vormen van wonen in het plangebied uit te sluiten. Dat de gemeenteraad het gebruik van de woningen van appellanten, die op zeer korte afstand van de zwaarste categorie bedrijfsbestemmingen liggen, wil gedogen, is volgens verweerder in strijd met dit beleid.
Gelet hierop is verweerder van mening dat aan de bestemming “Bedrijfsdoeleinden-IV” voor de woningen van appellanten door middel van een rode omlijning op de plankaart goedkeuring moet worden onthouden.
2.5.2. Verweerder heeft de plandelen [locatie 1] op de plankaart rood omlijnd. Anders dan appellanten denken, heeft verweerder op deze manier goedkeuring aan de bestemming voor [locatie 1] onthouden. In zoverre mist het beroep van appellanten feitelijke grondslag.
Het beroep van [appellanten sub 1]. is in zoverre dan ook ongegrond.
2.5.3. De plandelen [locatie 2] en [locatie 3] zijn op de plankaart niet rood omlijnd. Anders dan verweerder blijkens zijn besluit heeft bedoeld, zijn deze plandelen dan ook goedgekeurd.
Op de zitting heeft verweerder verklaard dat hij de bestemming “Bedrijfsdoeleinden-IV” voor [locatie 2] en [locatie 3] per vergissing heeft goedgekeurd. Het was zijn bedoeling ook aan deze plandelen goedkeuring te onthouden. Hij is van mening dat de gemeenteraad de woningen van [appellanten sub 1] moet opkopen en de financiële consequenties hiervan moet meenemen in de exploitatieopzet van het bestemmingsplan. Ter zitting heeft de gemeenteraad verklaard met dit standpunt te kunnen instemmen.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit voor wat betreft de plandelen [locatie 2] en [locatie 3] niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het beroep van [appellanten sub 1] is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
Nu tussen appellanten en verweerder niet in geschil is dat de bestemming voor [locatie 2] en [locatie 3] in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en vast staat dat verweerder bij een heroverweging van zijn besluit ook aan deze plandelen goedkeuring zal onthouden, onthoudt de Afdeling zelf voorziend goedkeuring aan deze plandelen.
2.6. Het beroep van de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a. is gericht tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Prostitutiedoeleinden/bedrijfsdoeleinden IV/verkeersdoeleinden-railverkeer”. Appellanten zijn - kort gezegd - van mening dat het plan op dit onderdeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Zij betwijfelen ten eerste de noodzaak van het plan, nu de overlast van raamprostitutie in het Spijkerkwartier sterk is verminderd.
Verder wijzen zij erop dat de bestemming voor het terrein het mogelijk maakt dat bedrijven in de categorie IV direct naast de prostitutiebedrijven van appellanten kunnen worden gevestigd. In het geval van woonbebouwing zou op grond van de brochure “Bedrijven en Milieuzonering” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) bij dergelijke bedrijven een afstand van minimaal 200 meter moeten worden aangehouden. Ook bij deze prostitutiebedrijven is zo’n afstand uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gewenst, aldus appellanten.
Voorts zijn appellanten van mening dat deze prostitutiebedrijven niet thuishoren direct naast een rangeerterrein van de spoorwegen, gelet op de veiligheidsrisico’s die dit met zich brengt. Met name nu de bestemming voor het terrein ook horeca – en dus overnachten - toestaat, is dit volgens appellanten onaanvaardbaar. Verder wijzen appellanten erop dat de grond op het Billiton-terrein is vervuild, hetgeen een gevaar voor de daar verblijvende personen kan opleveren.
Verder stellen appellanten dat de vestiging van raamprostitutie op het terrein, in combinatie met de daar reeds gevestigde “zorgzone” (tippelzone) en “drugssociëteit” (opvangcentrum voor drugsverslaafden), in strijd is met afspraken tussen de gemeenteraad en het Ondernemers Kontakt Arnhem (hierna: OKA). Het bestreden plandeel is daarom volgens appellanten feitelijk niet uitvoerbaar.
Tot slot zijn appellanten van mening dat de gekozen locatie niet geschikt is voor de vestiging van raamprostitutie omdat het niet mogelijk is bij de bedrijven te wonen. Volgens hen is het wonen bij de “ramen” onder meer nodig om de veiligheid op het terrein te waarborgen. Ook op de huidige locatie is in deze mogelijkheid voorzien.
2.6.1. De gemeenteraad heeft de gronden waarop het beroep van appellanten betrekking heeft, bestemd als “Prostitutiedoeleinden/ bedrijfsdoeleinden IV/verkeersdoeleinden-railverkeer”. De gemeenteraad is van mening dat de raamprostitutie uit het Arnhemse Spijkerkwartier moet worden verplaatst en dat het plangebied een geschikte alternatieve locatie voor deze bedrijven is.
Verweerder heeft met dit standpunt ingestemd. Hij is van mening dat de prostitutiebedrijven moeten worden gekwalificeerd als bedrijven die geschikt zijn voor vestiging op een bedrijventerrein. Volgens verweerder verwijzen appellanten ten onrechte naar de VNG-brochure. Deze brochure geeft afstanden die tussen bedrijven en een rustige woonwijk kunnen worden aangehouden en is dus niet van toepassing op de aan de orde zijnde situatie. Verweerder heeft voorts overwogen dat bij de prostitutiebedrijven beheerders aanwezig zullen zijn, hetgeen de (sociale) veiligheid zal bevorderen.
In de door appellanten gestelde bodemverontreiniging ziet hij evenmin aanleiding goedkeuring aan het bestreden plandeel te onthouden. Hij stelt dat het terrein is gesaneerd met de IBC-methode en dat de vestiging van bedrijven op deze gronden daarom geen gevaar voor de volksgezondheid oplevert.
Gelet op het voorgaande acht verweerder de vestiging van de beoogde prostitutiebedrijven in het plangebied niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft het plan in zoverre dan ook goedgekeurd.
2.6.2. Uit de stukken blijkt dat het bestreden plandeel is bestemd voor onder meer prostitutiedoeleinden om zo de verplaatsing van raamprostitutie uit het Arnhemse Spijkerkwartier mogelijk te maken. Appellanten zijn tegen deze verplaatsing. Hun bezwaren tegen het voorliggende plan zijn mede ingegeven door het feit dat zij in het Spijkerkwartier gevestigd willen blijven. De keuze van de gemeenteraad om de raamprostitutie uit het Spijkerkwartier te verwijderen is gemaakt in het bestemmingsplan “Spijkerkwartier-Spoorhoek”. De goedkeuring van dit bestemmingsplan is bij uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2001, no. E01.99.0009/1, onherroepelijk geworden. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling in overweging 2.5. onder meer dat ondanks het feit dat de overlast van de raamprostitutie in het Spijkerkwartier is afgenomen, niet onaannemelijk is dat de aanwezigheid van een raamprostitutiegebied ten koste gaat van het woon- en leefklimaat in de omliggende woonwijken. De wens om het prostitutiegebied te verplaatsen was naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet onredelijk.
In de stukken ziet de Afdeling geen grond voor het standpunt van appellanten dat de overlast van raamprostitutie in het Spijkerkwartier sindsdien zodanig is verminderd dat verplaatsing thans niet meer gerechtvaardigd zou zijn. Zij ziet dan ook evenmin grond voor de stelling van appellanten dat de behoefte aan een alternatieve locatie – en daarmee de behoefte aan het bestreden plandeel – is komen te vervallen.
2.6.3. Het standpunt van verweerder dat (raam)prostitutie kan worden aangemerkt als (dienstverlenende) bedrijvigheid, komt de Afdeling niet onredelijk voor. Ook het standpunt dat deze bedrijven daarom in beginsel niet uitgesloten behoeven te zijn van vestiging op een bedrijventerrein, acht zij niet onredelijk.
De gemeenteraad heeft blijkens de stukken onderzoek verricht naar de veiligheid voor de raamprostitutiebedrijven in verband met de nabijheid van het spoorwegemplacement, de opslag van LPG en andere gevaarlijke stoffen, spoorwegverkeer, wegverkeer en nutsvoorzieningen (“Milieuaspectenstudie bestemmingsplan bedrijventerrein Westervoortsedijk“). Uit dit rapport, dat gebaseerd is op onderzoek van ingenieursbureau SAVE in juni 1999, komt naar voren dat de zogenoemde oriënterende grenswaarde voor groepsrisico niet zal worden overschreden. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat hun vrees voor onaanvaardbare veiligheidsrisico’s vanwege de nabijheid van de eerder genoemde functies desondanks gegrond is.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat de bodem op de plaats waar de prostitutiebedrijven kunnen worden gevestigd, is gesaneerd met de IBC-methode. Deze methode houdt in dat de gronden zijn bedekt met een folielaag waarop een schone grondlaag (“leeflaag”) is aangebracht. Blijkens de eerder genoemde Milieuaspectenstudie zijn voorts maatregelen genomen om verontreiniging van het grondwater te voorkomen. Rondom het terrein is een betonietscherm aangelegd, de grondwaterstand wordt permanent verlaagd en het weggepompte grondwater wordt gezuiverd. Op basis van deze maatregelen wordt in de Milieuaspectenstudie geconcludeerd dat geen risico’s voor de volksgezondheid aanwezig zijn. De stukken bieden dan ook geen grond voor de stelling van appellanten dat de vestiging van de prostitutiebedrijven op het terrein gevaarlijk is voor de gezondheid van de daar aanwezige personen.
In het deskundigenbericht wordt vermeld dat genoeg mogelijkheden bestaan voor sociale controle op het terrein, met name door de beheerders van de prostitutiebedrijven. Niet gebleken is dat het deskundigenbericht op dit punt onjuist is. De stukken en het verhandelde ter zitting bieden voorts geen aanknopingspunten voor de stelling van appellanten dat de gemeenteraad zijn afspraak met het OKA, dat de raamprostitutie niet tezamen met de zorgzone en de drugssociëteit in het plangebied zullen worden gevestigd, niet zal nakomen. Verweerder is er dan ook vanuit kunnen gaan dat deze afspraak de uitvoerbaarheid van het plan niet in de weg zal staan.
2.6.4. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of het mogelijk maken van raamprostitutie naast bedrijven in de categorie IV in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Het bestreden plandeel is tegelijkertijd bestemd voor prostitutiedoeleinden, bedrijfsdoeleinden IV en deels ook voor railverkeer. Uit de stukken blijkt dat de gemeenteraad voor deze meervoudige bestemming heeft gekozen om zo, in het geval de verplaatsing van de raamprostitutie uit het Spijkerkwartier niet mogelijk blijkt, op het terrein bedrijven in de categorie IV te kunnen vestigen. Het gevolg van de gekozen plansystematiek is dat beide functies zich tegelijkertijd op het terrein kunnen vestigen.
Ook de gronden direct zuiden van het bestreden plandeel zijn bestemd voor de vestiging van bedrijven in categorie IV. De gemeenteraad heeft ter zitting verklaard dat deze gronden zo zijn bestemd, omdat in Arnhem grote behoefte is aan ruimte voor categorie IV-bedrijven.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat op het terrein ongeveer 120 prostituees en evenveel klanten aanwezig kunnen zijn, alsmede enkele beheerders en andere personen met ondersteunende functies. In totaal gaat het dus om ongeveer 250 mensen. Appellanten hebben onbestreden gesteld dat de prostitutiebedrijven van 9.00 uur tot 5.00 uur zijn geopend. Verder volgt uit artikel 2.13, eerste lid, laatste zin, en het tweede lid, onder a., sub 1. van de planvoorschriften dat op het terrein 1.000 m² horeca mag worden gevestigd “ten behoeve van prostitutiedoeleinden”. Op grond van de planvoorschriften is het, anders dan verweerder en de gemeenteraad aannemen, toegestaan in de prostitutiebedrijven te overnachten.
Gelet op het vorenstaande kunnen op het terrein in kwestie langdurig relatief veel mensen aanwezig zijn. Bovendien kan op het terrein worden overnacht. Onder deze omstandigheden moet tussen de raamprostitutiebedrijven en de categorie IV-bedrijven in verband met hinder en veiligheid enige afstand worden aangehouden.
Op grond van het plan kunnen bedrijven in de categorie IV direct naast de raamprostitutiebedrijven worden gevestigd. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestreden plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan op dit punt goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a. is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het bestreden plandeel zoals aangeduid op de gewaarmerkte kaart bij deze uitspraak.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellanten sub 1]. niet-ontvankelijk, voorzover het het plandeel met de bestemming “Brandstofleidingen” betreft;
II. verklaart het beroep van [appellanten sub 1], voorzover het de goedkeuring van de plandelen [locatie 2] en [locatie 3] betreft, en het beroep van de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a., geheel, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 24 juni 2003, no. RE2002.121642, voorzover het de goedkeuring van de plandelen zoals aangeduid op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaarten betreft;
IV. onthoudt goedkeuring aan de plandelen genoemd onder III.;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
VI. verklaart het beroep van [appellanten sub 1] voor het overige ongegrond ongegrond;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 978,22, welk bedrag als volgt door de provincie Gelderland dient te worden betaald aan appellanten:
- € 127,45 voor [appellanten sub 1],
- € 850,77 voor de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a., waarvan € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 116,00 voor [appellanten sub 1] en € 232,00 voor de Belangenvereniging Exploitanten Spijkerkwartier e.a.) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Nollen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Nollen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
332.