Uitspraak
200404324/2.
Datum uitspraak: 1 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
[verzoekers], alle gevestigd te Rotterdam,
verzoekers,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2004 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting bestemd voor de op- en overslag van bulkgoederen en koopmansgoederen gelegen aan de [locatie] te Rotterdam, kadastraal bekend gemeente Rotterdam, sectie […], nummers […]. Dit aangehechte besluit is op 16 april 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben onder meer verzoekers bij brief van 25 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 juni 2004.
Bij brief van 25 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, hebben verzoekers de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 21 juni 2004, waar verzoekers, vertegenwoordigd door mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, drs. S.A.C. Adolfs en C.J.J. Geerink, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door W.A.M. van Mil, R. Mout en S.H. Martens, gemachtigden, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door ing. M.H.M. van Kesteren en G.J. de Jong, gemachtigden, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. De verandering van de inrichting heeft betrekking op het uitbreiden van de inrichting met de op- en overslag van ferrosilicium, de plaatsing van vier silo’s voor de opslag van droge bulkgoederen, het plaatsen van een nieuwe opslagloods, het opwerken van kolenproducten, de maximale opslaghoeveelheid van kolenproducten, het plaatsen van een keerwand rond een deel van de inrichting, het verplaatsen van de wasplaats en de daarbij behorende olie- en slibafscheider en het verplaatsen van de aftankinstallatie en de daarbij behorende bovengrondse gasolietank.
2.3. Verzoekers betogen dat het bestreden besluit dient te worden geschorst, omdat een te korte beroepstermijn is gegeven, verweerder een aanvraag om revisievergunning had moeten verlangen en niet duidelijk is of alle adviserende instanties en bestuursorganen die volgens artikel 8.7 van de Wet milieubeheer en artikel 7.2 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) bij de procedure tot vergunningverlening moeten worden betrokken, in de gelegenheid zijn gesteld om advies uit te brengen.
2.4. Wat de onjuiste vermelding van de beroepstermijn betreft overweegt de Voorzitter dat niet is gebleken dat verzoekers hierdoor zijn benadeeld.
Ten aanzien van de grond dat verweerder een aanvraag om revisievergunning had moeten verlangen, overweegt de Voorzitter dat hij er gelet op artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer vanuit gaat dat de Afdeling het beroep in zoverre niet-ontvankelijk zal verklaren. Ten overvloede overweegt de Voorzitter dat verweerder gelet op artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer beleidsvrijheid toekomt bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning indien een veranderingsvergunning is aangevraagd. Mede gelet op het vergunningenbestand en op de aard van de inrichting en de aangevraagde wijzigingen daarvan, kan niet worden geoordeeld dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van zijn bevoegdheid een revisievergunning te verlangen.
Voorts is niet gebleken dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 8.7 van de Wet milieubeheer of artikel 7.2 van het Ivb.
2.5. Verzoekers stellen dat verweerder door het vergunnen van een maximale opslaghoeveelheid van 10.000 ton kolenproducten in plaats van de aangevraagde 100.000 ton, de grondslag van de aanvraag heeft verlaten.
Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat in de aanvraag weliswaar een opslagcapaciteit is vermeld van 100.000 ton, maar dat realisatie hiervan onmogelijk is gezien de capaciteit van de inrichting. De Voorzitter is mede gelet hierop van oordeel dat niet staande kan worden gehouden dat vergunningverlening voor 10.000 ton er toe leidt dat een geheel andere inrichting ontstaat dan is aangevraagd dan wel dat sprake is van een niet levensvatbaar bedrijf. Grondslagverlating is derhalve niet aan de orde. Ten aanzien van het voorschrijven van een aantal voorzieningen als een stofarme grijper en een bevochtigingsinstallatie kan eveneens niet worden gesteld dat deze dermate ingrijpend zijn dat hierom sprake is van grondslagverlating.
2.6. Verzoekers vrezen dat zij ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestreden besluit nog meer stofhinder zullen ondervinden van de inrichting dan zij thans reeds ondervinden. In dit verband merken zij onder andere op dat verweerder niet zonder meer had mogen aansluiten bij de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht (hierna: de NeR), nu deze dateert van september 2000. Daarnaast brengen zij naar voren dat verweerder ten onrechte niet alle maatregelen en voorzieningen die de NeR ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder voorschrijft aan vergunninghoudster heeft opgelegd.
2.6.1. Ter zitting is gebleken dat verweerder de in 2003 uitgebrachte versie van de NeR tot uitgangspunt heeft genomen. De Voorzitter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder wat het aspect stofhinder betreft hierbij geen aansluiting heeft mogen zoeken. De vraag of de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder toereikend zijn, kan eerst door de Afdeling in de bodemprocedure worden beantwoord. Hoewel het vergunninghoudster thans is vergund om ferrosilicium en een grotere hoeveelheid kolenproducten op te slaan en ook het opwerken van kolenproducten bij het bestreden besluit is vergund, heeft de Voorzitter niet de indruk dat de stofhinder na de inwerkingtreding van het bestreden besluit zodanig zal zijn, dat dit besluit bij wijze van voorlopige voorziening hierom dient te worden geschorst. De Voorzitter heeft daarbij de voorschriften die in de hoofdstukken 5, 6 en 7 van de vergunning zijn opgenomen ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder in aanmerking genomen. Voorts heeft de Voorzitter hierbij betrokken dat de plaatsing van vier silo’s voor de opslag van droge bulkgoederen een verbetering betekent ten opzichte van de voorheen vergunde situatie.
2.7. Verzoekers vrezen dat de stofemissie gezondheidsrisico’s met zich brengt. In dit verband werpen zij op dat het bestreden besluit in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit.
2.8. Artikel 13 van het Besluit luchtkwaliteit bepaalt dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voorzover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht nemen:
a. tot 1 januari 2005, 125 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. tot 1 januari 2005, 250 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden;
c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m3 als 24-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voorzover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2.
2.5. Het Besluit luchtkwaliteit is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer. De in artikel 13, aanhef en onder c, van het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarde voor zwevende deeltjes per 1 januari 2005 is een grenswaarde als bedoeld in artikel 5.2 van de Wet milieubeheer. Uit het systeem van voornoemde bepalingen volgt dat verweerder deze grenswaarde bij de beslissing op de aanvraag in acht moet nemen.
Niet in geschil is dat door de thans vergunde uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten de bijdrage van de onderhavige inrichting aan de concentratie van zwevende deeltjes in het Rijnmondgebied zal toenemen. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting schommelt de jaargemiddelde concentratie van fijn stof in de omgeving van de [weg] rondom de grenswaarde voor 2005. De verwachte bijdrage van de inrichting aan de jaargemiddelde concentratie fijn stof in de directe omgeving is 1 mg/m3 of lager. In de meest nabije woonomgeving wordt een bijdrage van 0,1 tot 0,3 mg/m3 verwacht. Deze verwachte bijdrage is volgens verweerder kleiner dan de natuurlijke variatie in de heersende concentraties.
De in artikel 13, onder c, van het Besluit luchtkwaliteit genoemde grenswaarde geldt met ingang van 1 januari 2005. Een vóór die datum genomen besluit mag het voldoen aan de dan geldende grenswaarde voor de concentratie van zwevende deeltjes niet in gevaar brengen. Mede gelet op de maatregelen op Europees, nationaal en lokaal niveau om de emissies van fijn stof te beperken, ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet met dat uitgangspunt is te verenigen.
2.9. Voorzover verzoekers vrezen voor stofverspreiding van ferrosilicium overweegt de Voorzitter dat niet aannemelijk is geworden dat deze vrees gegrond is, gezien de aan de vergunning verbonden voorschriften ter voorkoming dan wel beperking van stofverspreiding bij de op- en overslag.
2.10. Verzoekers stellen dat de op-, overslag en bewerkingen van kolenproducten uit oogpunt van veiligheid niet verenigbaar zijn met de op- en overslag van ferrosilicium.
Verweerder heeft in hoofdstuk 4 en 5 van de vergunning voorschriften opgenomen ter voorkoming van stofontploffingsgevaar voor alle bewerkingen met ferrosilicium en kolen en kolenproducten en ten behoeve van een veilige op- en overslag van ferrosilicium. De Voorzitter is niet aannemelijk geworden dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze voorschriften toereikend zijn. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat ferrosilicium blijkens het verhandelde ter zitting op enkele honderden meters afstand van de kolen en kolenproducten wordt gelost en geladen en dat ferrosilicium op ongeveer 70 à 80 meter van de loodsen waar de bewerking van kolen plaatsvindt, wordt opgeslagen.
2.11. Verzoekers zijn er voorts niet van overtuigd dat de voorschriften die aan de oprichtingsvergunning van 14 april 2000 zijn verbonden met betrekking tot de bovengrondse opslagtank nog steeds toereikend zijn.
De Voorzitter stelt vast dat het bestreden besluit slechts betrekking heeft op de verplaatsing van de bij de aftankinstallatie behorende bovengrondse gasolietank. Aannemelijk is geworden dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat deze verplaatsing geen zodanige nadelige gevolgen voor het milieu met zich brengt dat aanvullende voorschriften hadden moeten worden gesteld.
2.12. Verzoekers betogen voorts dat een aantal door hen genoemde voorschriften dermate onduidelijk is, dat het bestreden besluit hierom niet in stand kan blijven.
De Voorzitter acht, daargelaten de juistheid van deze stelling, op dit punt geen spoedeisend belang aanwezig bij het treffen van een voorlopige voorziening.
2.13. Verzoekers stellen, kort samengevat, dat verweerder bij de beoordeling van de geluidaspecten niet (uitsluitend) had mogen afgaan op het in opdracht van vergunninghoudster opgestelde akoestische onderzoek door DGMR Raadgevende Ingenieurs B.V. Daarnaast zijn zij van mening dat de gestelde maximale geluidgrenswaarden te hoog zijn.
De Voorzitter overweegt dat deze gronden nader onderzoek vergen, waarvoor de onderhavige procedure zich niet leent. De Voorzitter ziet mede gelet op het verhandelde ter zitting in hetgeen verzoekers ten aanzien van het geluidaspect hebben aangevoerd geen aanleiding om tot schorsing van het bestreden besluit over te gaan.
2.14. Verzoekers vrezen verder voor verkeers- en parkeeroverlast.
De Voorzitter is niet aannemelijk geworden dat de mogelijke verkeers- en parkeeroverlast ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestreden besluit zodanig zal zijn, dat hierom een voorlopige voorziening dient te worden getroffen.
2.15. Tenslotte vrezen verzoekers visuele hinder te zullen ondervinden door de bij het bestreden besluit vergunde oprichting van vier silo’s, een keerwand en een nieuwe opslagloods.
2.16. De vraag of zich visuele hinder voordoet komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Voorzitter echter van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich niet zodanige visuele hinder voordoet, dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften.
2.17. Uit het vorenstaande volgt dat het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening dient te worden afgewezen.
2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2004
255.