Uitspraak
200307271/1.
Datum uitspraak: 7 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dongeradeel het wijzigingsplan "Voorschriften van het wijzigingsplan [locatie 1] te [plaats]" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 september 2003, kenmerk 535616, beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 3 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op 4 november 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 16 januari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2004, waar appellanten in persoon, bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, en verweerder, vertegenwoordigd door A.P. Hoekstra, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door W. de Vries en R. Jepkema, ambtenaren van de gemeente, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het wijzigingsplan voorziet voor het perceel [locatie 1] te [plaats], waar [vergunninghouder] een tulpenbroeierij annex heesterkwekerij exploiteert, in een wijziging van de bestemming “Agrarische bedrijven” in de bestemming “Kwekerijen” teneinde het gebruik van deze gronden voor kwekerijdoeleinden planologisch mogelijk te maken. Het wijzigingsplan voorziet voorts in een uitbreiding van de bedrijfsbebouwing.
2.3. Appellanten exploiteren een agrarisch bedrijf aan [locatie 2] en stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het wijzigingsplan. Zij betogen onder meer dat geen evenwichtige belangenafweging heeft plaatsgevonden. Voorts is het plan volgens appellanten in strijd met het structuurplan en het streekplanbeleid.
2.4. Verweerder heeft geen reden gezien het wijzigingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan goedgekeurd. Hij stemt in met de weerlegging door het college van burgemeester en wethouders van de ingebrachte zienswijzen.
2.5. Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 6, lid H, onder 3, van de voorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied Dongeradeel-West” (hierna: het bestemmingsplan).
Ingevolge deze wijzigingsbepaling is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming “Agrarische bedrijven” te wijzigen in de bestemming “Kwekerijen”, mits de bepalingen van artikel 9 overeenkomstig worden toegepast.
2.6. In het bezwaar van appellanten dat niet tot vaststelling van het wijzigingsplan had mogen worden overgegaan, omdat ten aanzien van een aantal onderdelen van de voorschriften van het bestemmingsplan, waaraan verweerder bij zijn besluit van 7 juli 1989, kenmerk RO-89-1983B2, goedkeuring heeft onthouden, niet is voldaan aan de verplichting ingevolge artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, ziet de Afdeling geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de onthouding van goedkeuring geen betrekking heeft op de wijzigingsbepaling van artikel 6, lid H, onder 3, als zodanig. Voorts blijkt uit genoemd goedkeuringsbesluit van 7 juli 1989 dat, voorzover gedeeltelijk goedkeuring is onthouden aan de bebouwingsbepalingen van artikel
9, lid B, onder 1, de reden daarvan is gelegen in de omstandigheid dat verweerder opneming van deze voorschriften niet noodzakelijk acht. De verplichting ingevolge artikel 30 omvat derhalve niet dat terzake andere bebouwingsbepalingen worden opgesteld. Voorzover verweerder daarnaast goedkeuring heeft onthouden aan een deel van de vrijstellingsbepalingen van artikel 9, lid D, onder 1, stelt de Afdeling vast dat toepassing van deze bepalingen niet aan de orde is.
In de door appellanten aangevoerde omstandigheid dat bij uitspraak van de Kroon van 18 januari 1991, no. 91.000548, voorts nog goedkeuring is onthouden aan de omschrijving van het begrip “kwekerij” in artikel 1, onder 17, van de voorschriften van het bestemmingsplan, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het vernietiging van het bestreden besluit wegens het niet voldoen aan de verplichting ingevolge artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, nu blijkens die uitspraak deze begripsomschrijving te beperkend werd geacht.
2.7. Voorts stelt de Afdeling vast dat aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarde is voldaan.
2.8. Aan het bezwaar van appellanten dat het wijzigingsplan met zich brengt dat de betreffende gronden niet meer kunnen worden aangewend voor uitbreiding van hun eigen bedrijf, behoefde verweerder geen belangrijk gewicht toe te kennen, nu ter zitting is gebleken dat appellanten geen concrete uitbreidingsplannen hebben.
Wat betreft de bezwaren van appellanten ten aanzien van de plaats van de uitbreiding is ter zitting van de zijde van het college van burgemeester en wethouders naar voren gebracht dat uit efficiency oogpunt is gekozen voor uitbreiding in westelijke richting in plaats van in zuidelijke richting, zoals door appellanten voorgestaan.
Voorts acht de Afdeling niet aannemelijk dat het wijzigingsplan zal leiden tot veel grootschaliger ontwikkelingen dan die welke op basis van het bestemmingsplan reeds mogelijk zijn. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de bebouwingsbepalingen van artikel 6 (Agrarische bedrijven) en die van artikel 9 (Kwekerijen) van de voorschriften van het bestemmingsplan niet in belangrijke mate van elkaar verschillen. In het verlengde hiervan behoefde verweerder aan de bezwaren van landschappelijke aard geen belangrijk gewicht toe te kennen.
Evenmin acht de Afdeling aannemelijk dat het wijzigingsplan tot ernstige milieuhinder zal leiden voor appellanten, nu de afstand van hun woning tot de grens van het wijzigingsplan ongeveer 25 meter bedraagt.
Daarnaast ziet de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het wijzigingsplan niet in overeenstemming is met het in 2002 vastgestelde structuurplan Dongeradeel. Weliswaar wordt blijkens dit structuurplan ten aanzien van glastuinbouw een terughoudend beleid gevoerd, maar dit sluit naar het oordeel van de Afdeling de bouw van nieuwe kassen niet onder alle omstandigheden uit. Daarnaast laat het streekplan Friesland 1994 ruimte voor glastuinbouwbedrijven buiten het concentratiegebied.
2.9. Ten aanzien van het bezwaar van appellanten dat het wijzigingsplan in strijd is met het streekplan Windstreek 2000, omdat dit de bouw van windturbines mogelijk maakt, overweegt de Afdeling als volgt.
Overeenstemming van het wijzigingsplan met de voorschriften uit het bestemmingsplan laat onverlet dat verweerder – evenals het college van burgemeester en wethouders – bij een wijzigingsprocedure krachtens artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is gehouden ook andere aspecten in zijn oordeelsvorming te betrekken. Het betrekken in de oordeelsvorming van aspecten die niet zijn opgenomen in de aan de wijzigingsbevoegdheid verbonden vereisten in de planvoorschriften, mag in beginsel niet zover gaan dat die wijzigingsbevoegdheid als zodanig opnieuw door verweerder wordt getoetst. Die bevoegdheid is immers reeds getoetst bij het besluit omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan, zodat uit een oogpunt van rechtszekerheid de aanvaardbaarheid van het daarmee geboden planologische kader vooropstaat. In ieder geval kan, indien sedert de beslissing omtrent het bestemmingsplan relevante planologische inzichten wijziging hebben ondergaan of hogere planvormen, met name streekplannen en planologische kernbeslissingen, van kracht zijn geworden die aan onverkorte uitoefening van de wijzigingsbevoegdheid in de weg staan, een verdergaande toetsing dan volgt uit de in het plan opgenomen vereisten geboden zijn. Gelet op de aard van een wijzigingsbevoegdheid bestaat overigens binnen de grenzen van het in het bestemmingsplan neergelegde planologische kader steeds ruimte voor een nadere belangenafweging.
Behalve hetgeen onder 2.6. is vermeld omtrent de datum waarop verweerder heeft beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan en de datum waarop de Kroon uitspraak heeft gedaan naar aanleiding van de daartegen ingestelde beroepen, is in dit verband voorts van belang dat provinciale staten van Fryslân op 4 oktober 2000 het streekplan Windstreek 2000 hebben vastgesteld. Het bestreden besluit dateert van 23 september 2003.
Gelet op het bovenstaande, dient thans te worden onderzocht of genoemd streekplan in de weg staat aan goedkeuring van het wijzigingsplan door verweerder dan wel aan verweerder nadere verplichtingen oplegt.
Uit artikel 9, lid B, onder 2, van de voorschriften van het bestemmingsplan volgt dat het wijzigingsplan op de in geding zijnde gronden bij recht de bouw van een windturbine met een maximale hoogte van 15 meter mogelijk maakt. Ingevolge artikel 9, lid D, onder 2, kan bij vrijstelling de maximale hoogte worden vergroot tot 30 meter.
Het streekplan Windstreek 2000 sluit de plaatsing van nieuwe solitaire windturbines uit in de op de plankaart aangegeven uit te sluiten gebieden. Uit dit streekplan blijkt niet dat het daarin neergelegde beleid niet van toepassing is op windturbines met een maximale hoogte als hier aan de orde.
Blijkens de bij het streekplan Windstreek 2000 behorende plankaart valt Ternaard binnen de strook grenzend aan de Waddenzee die is aangeduid als “van windturbines uit te sluiten gebied”. Het wijzigingsplan, voorzover dit de bouw van windturbines mogelijk maakt, is derhalve niet in overeenstemming met het in dit streekplan neergelegde beleid.
Uit het streekplan Windsreek 2000 blijkt voorts dat beleidsuitspraken inzake de plaatsing van solitaire windturbines richtinggevende uitspraken zijn, waarvan verweerder in een concreet geval met inachtneming van de in hoofdstuk 1.4 van dit streekplan neergelegde procedureregels kan afwijken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is echter niet duidelijk geworden waarom verweerder in dit geval een afwijking van het streekplanbeleid inzake solitaire windmolens gerechtvaardigd acht.
Hieruit volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.10. Verweerder dient op na te vermelden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten Fryslân van 23 september 2003, kenmerk 535616;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 701,27, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Fryslân te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de provincie Fryslân aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Prins
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
363.