Uitspraak
200308067/1.
Datum uitspraak: 7 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], beiden wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Venlo,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2003, kenmerk Wm 15623, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellanten sub 1 een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een vleeskuiken- en schapenhouderij op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Venlo, sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 24 oktober 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 2 december 2003, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, en appellanten sub 2 bij brief van 1 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2003, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 24 december 2003.
Bij brief van 3 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2004, waar appellanten sub 1, in persoon en bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, gemachtigde, appellanten sub 2, in persoon en bijgestaan door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Breda, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E. Schreur, ing. M.H. Stemerding en ing. A.H.M. van Hagen, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Daarnaast is [partij], in persoon en bijgestaan door mr. M.M. de Vaal, gemachtigde, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op een vleeskuiken- en schapenhouderij voor het houden van 60.000 vleeskuikens en 20 schapen.
Voor de onderhavige inrichting is eerder op 18 september 1990 krachtens de Hinderwet een revisievergunning verleend. Daarnaast is bij besluit van 5 augustus 1997 door het college van burgemeester en wethouders van Grubbenvorst een melding krachtens artikel 8.19 van de Wet milieubeheer geaccepteerd.
2.2. Appellanten sub 1 en verweerder hebben gesteld dat het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk is voorzover daarin is aangevoerd dat verweerder ten aanzien van de door de onderhavige inrichting te veroorzaken stankhinder de bestaande rechten onjuist heeft beoordeeld aangezien de geldende vergunning wat betreft de 20 schapen van rechtswege is komen te vervallen.
2.2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
2.2.2. Anders dan verweerder en appellanten sub 1 stellen vindt het beroep van appellanten sub 2 voorzover daarin is aangevoerd dat verweerder ten aanzien van de door de onderhavige inrichting te veroorzaken stankhinder de bestaande rechten onjuist heeft beoordeeld aangezien de geldende vergunning wat betreft de 20 schapen van rechtswege is komen te vervallen, wel zijn grondslag in de bedenkingen. Hierin is immers aangevoerd dat de aangevraagde milieuvergunning niet mag worden verleend in verband met onaanvaardbare stankoverlast. Het beroep van appellanten sub 2 is daarom in zoverre ontvankelijk.
2.2.3. Appellanten sub 1 hebben de grond inzake het door verweerder op onjuiste wijze bepalen van de bestaande rechten wat betreft geluid niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. In het ontwerp van het bestreden besluit zijn de bestaande rechten op identieke wijze bepaald en betrokken bij het stellen van de geluidgrenswaarden zoals neergelegd in voorschrift B.11 en bij het bestreden besluit overgenomen in voorschrift B.1. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.
2.4. Appellanten sub 1 richten hun beroep tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift B.3. In dit verband hebben zij aangevoerd dat de woning [locatie] een voormalige bedrijfswoning is die bij de inrichting behoorde en daarom wat geluidhinder betreft niet voor bescherming in aanmerking komt. Voorts betogen appellanten sub 1 dat de kosten voor de bouw van de in voorschrift B.3 voorgeschreven muur veel hoger zijn dan waarvan verweerder in het bestreden besluit is uitgegaan en dat zij bovendien al moeten investeren in eveneens bij de vergunning voorgeschreven milieukokers die ook een geluidreducerend effect hebben.
2.4.1. Ingevolge voorschrift B.3 dient binnen zes maanden na het van kracht worden van de vergunning een muur dan wel een andere vooraf door verweerder goedgekeurde gelijkwaardige voorziening te worden gerealiseerd op of aan de erfafscheiding aan de westzijde van de inrichting. De voorziening dient, voorzover hier van belang, zodanig te worden uitgevoerd dat kan worden voldaan aan de eveneens in voorschrift B.3 opgelegde - lagere - geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bij de woning [locatie].
2.4.2. De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de woning [locatie] bescherming toekomt tegen door de onderhavige inrichting te veroorzaken geluidhinder. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de woning [locatie] een voormalige bedrijfswoning is van de onderhavige inrichting. Eind 1994 is deze bedrijfswoning tezamen met de onderhavige inrichting verkocht aan een vastgoedhandelaar. Medio 1995 zijn de woning en de inrichting afzonderlijk verkocht, waarmee de woning is afgesplitst van de inrichting. Sinds november 1997 wordt de woning bewoond door een burger die direct noch indirect een binding met de inrichting heeft. Onder deze omstandigheden kan de woning, anders dan appellanten sub 1 betogen, niet tot de sfeer van de inrichting worden gerekend. Dat die woning in het verleden wel als bedrijfswoning van de inrichting dienst deed en nog steeds als zodanig is opgenomen in het bestemmingsplan is, uit milieuhygiënisch oogpunt, thans niet relevant. In dit opzicht is het huidige feitelijke gebruik van de woning bepalend. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woning [locatie] bescherming tegen geluidhinder behoeft.
2.4.3. In opdracht van appellanten sub 1 zijn enkele akoestische onderzoeken naar de geluidemissie van de inrichting zoals aangevraagd uitgevoerd. De uitkomsten van deze onderzoeken zijn neergelegd in een tot de aanvraag behorende akoestische notitie van 7 mei 2002, een akoestisch rapport van 20 november 2002 alsmede een aanvulling op dit rapport van 11 februari 2003. De met deze onderzoeken vastgestelde geluidniveaus, welke mede zijn gebaseerd op de voor de inrichting bestaande rechten, zijn in voorschrift B.1 als geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor de oostgevel van de woning [locatie] gesteld. Deze geluidniveaus overschrijden de in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening opgenomen richtwaarden van 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode die gelden voor een landelijke omgeving, waarvan door appellanten sub 1 niet bestreden is dat daarvan in het onderhavige geval sprake is. Tevens overschrijden deze geluidniveaus het referentieniveau van het omgevingsgeluid dat gelijk is aan deze richtwaarden, op de oostgevel van de woning [locatie] in de dag-, avond- en nachtperiode met respectievelijk 23 dB(A), 11 dB(A) en 6 dB(A). Dit is door appellanten sub 1 evenmin bestreden.
Uit de resultaten van een in opdracht van verweerder uitgevoerd akoestisch onderzoek, die zijn neergelegd in een notitie van 13 oktober 2003, blijkt dat het plaatsen van een muur dan wel een daaraan gelijkwaardige voorziening een geluidreductie van ongeveer 3 dB(A) voor de dagperiode tot gevolg heeft. Dit betekent blijkens het verhandelde ter zitting feitelijk een verdubbeling van de te bereiken geluidafname. Voor de avond- en nachtperiode levert deze maatregel, blijkens de notitie, een geluidreductie op van respectievelijk ongeveer 6 dB(A) en 8 dB(A). Een en ander is door appellanten sub 1 niet bestreden.
De in voorschrift B.3 voorgeschreven maatregel betreft verder geen inbreuk op de bestaande of aangevraagde bedrijfsactiviteiten. Ten aanzien van het betoog van appellanten sub 1 over de hoogte van de kosten, waarvan in geschil is of deze € 6.500,00 of € 10.000,00 bedragen, overweegt de Afdeling dat onder omstandigheden in het kader van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer financiële aspecten een rol kunnen spelen, doch dat het daarbij moet gaan om de vraag of, gezien de financiële situatie van een bepaalde bedrijfstak in het algemeen, bepaalde maatregelen kunnen worden geëist. De financiële argumenten van een individuele inrichting kunnen hierbij geen rol spelen.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen appellanten sub 1 hebben aangevoerd en ook overigens, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift B.3 niet onnodig bezwarend is.
2.5. Appellanten sub 2 betogen dat zij ernstige stankhinder ondervinden van het in werking zijn van de onderhavige inrichting. In dit verband hebben zij aangevoerd dat verweerder de bestaande rechten onjuist heeft beoordeeld, aangezien de geldende vergunning wat betreft de 20 schapen van rechtswege is komen te vervallen. Volgens appellanten sub 2 zijn deze dieren sinds de verlening van de geldende vergunning niet permanent in de inrichting aanwezig geweest.
Voorts stellen appellanten sub 2 zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte niet heeft beoordeeld of in de onderhavige stankoverbelaste situatie de aantasting van bestaande rechten in redelijkheid vereist kon worden. Volgens appellanten sub 2 heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom de bestaande rechten zouden moeten worden gehandhaafd. Ook stellen appellanten sub 2 zich op het standpunt dat niet duidelijk is of verweerder bij de beoordeling van zowel de enkelvoudige als de cumulatieve stankhinder voldoende heeft onderzocht of emissiebeperkende maatregelen mogelijk zijn in het licht van de artikelen 8.23 en 8.25 van de Wet milieubeheer. Daarnaast betogen appellanten sub 2 dat de bij het bestreden besluit vergunde vleeskuikens niet volgens het alara-beginsel worden gehuisvest, aangezien emissiearmere stalsystemen beschikbaar zijn dan het aangevraagde en vergunde traditionele stalsysteem.
Tot slot betogen appellanten sub 2 dat de door verweerder in het bestreden besluit gehanteerde categorie-indeling van de woning [locatie] onjuist is.
2.5.1. Verweerder heeft bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten enkelvoudige stankhinder ondermeer de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) gehanteerd. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën heeft hij de brochure Veehouderij en Hinderwet (hierna: de brochure) toegepast.
Bij de beoordeling van de cumulatieve stankhinder heeft verweerder het rapport “Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij” (Publicatiereeks Lucht nummer 46; hierna: het rapport) tot uitgangspunt genomen.
2.5.2. In het bestreden besluit heeft verweerder wat betreft de enkelvoudige en cumulatieve stankhinder overwogen dat, nu met het bestreden besluit de stankemissie gelijk blijft, de vergunningverlening op de bestaande rechten kan worden gebaseerd die vergunninghouder kan ontlenen aan de geldende vergunning. Verweerder is er daarbij van uitgegaan dat op basis van de geldende vergunning rechten bestaan voor het houden van 60.000 vleeskuikens en 20 schapen. Volgens verweerder is er geen sprake van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu die toepassing van artikel 8.25 van de Wet milieubeheer zouden rechtvaardigen. Toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer is volgens verweerder binnen de grondslag van de aanvraag niet mogelijk.
Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit gesteld dat de woning [locatie] dient te worden beschouwd als een categorie IV-object in de zin van de brochure.
2.5.3. Als onbestreden staat vast dat het bij de geldende vergunning vergunde veebestand overeenkomt met 60.000 vleeskuikens en 20 schapen.
Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, zoals dat luidde tot 1 maart 1993, vervalt wanneer een gedeelte van de inrichting gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking is geweest, de vergunning voor dat gedeelte. Nu evenwel op 1 maart 1993, zijnde de datum met ingang waarvan de Hinderwet is ingetrokken en de Wet milieubeheer in werking is getreden, sinds het verlenen van deze vergunning nog geen drie jaren waren verstreken en de vergunning niet door verweerder is ingetrokken, is verweerder er bij zijn beoordeling terecht vanuit gegaan dat de op 18 september 1990 voor de inrichting verleende revisievergunning nog onverkort gold.
2.5.4. Voor de beoordeling of de woning [locatie] bescherming behoeft tegen stankhinder heeft verweerder kennelijk het onderdeel over functieverandering uit paragraaf 2, subparagraaf 2.2, onder 6, derde alinea, van de Richtlijn als uitgangspunt genomen. Dit onderdeel van de Richtlijn ziet op de situatie dat een veehouderij wordt opgesplitst, in die zin dat de bedrijfswoning van eigenaar wisselt en de bedrijfsgebouwen in functie blijven. Als regel geldt hier dat indien de woning en de veehouderij zich binnen hetzelfde bouwblok bevinden, de woning op grond van de Richtlijn geen bescherming toekomt.
Niet bestreden is dat voornoemde woning voor de verkoop ervan in 1995 als bedrijfswoning behorende tot de onderhavige inrichting dienst heeft gedaan. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de woning [locatie] en de onderhavige inrichting binnen hetzelfde in het bestemmingsplan vastgelegde bouwblok zijn gelegen. De situatie komt derhalve in feite overeen met de situatie die is beschreven in genoemd onderdeel van de Richtlijn waarin een woning onder de aangegeven voorwaarden geen stankgevoelig object is in de zin van de Richtlijn. Gelet hierop komt de woning [locatie] geen bescherming tegen stankhinder toe.
2.5.5. Niet in geschil is dat in het onderhavige geval niet wordt voldaan aan de op grond van de Richtlijn in samenhang met de brochure in acht te nemen afstanden tot in de directe omgeving van de inrichting gelegen woningen van derden, als gevolg waarvan er sprake is van een uit het oogpunt van stankhinder overbelaste situatie.
Bepalend voor de omvang van de bestaande rechten is de vergunde en niet de feitelijke situatie. Met verweerder moet daarom worden vastgesteld dat bij het bestreden besluit vergunning is verleend voor een aantal mestvarkeneenheden dat niet toeneemt ten opzichte van de geldende vergunning. Voorts is de afstand van het voor stank relevante emissiepunt van de inrichting tot de dichtstbijgelegen woning van derden niet afgenomen ten opzichte van de onderliggende vergunning. Daarnaast komt de woning [locatie] in de vergunde situatie ook geen bescherming tegen stankhinder toe.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift B.8 moeten binnen zes maanden na het kracht worden van de vergunning alle ventilatiekokers op de daken van de pluimveestallen zijn voorzien van milieukokers.
Wat betreft het beroep van appellanten sub 2 op het alara-beginsel overweegt de Afdeling dat ten aanzien van de vleeskuikens vergunning is aangevraagd voor stallen met traditionele huisvesting. Indien verweerder een emissiearm stalsysteem had voorgeschreven zou, gezien de mate van afwijking tussen een stal met traditionele huisvesting en een emissiearme stal, de grondslag van de aanvraag zijn verlaten. Dit zou zich niet verdragen met het stelsel van de Wet milieubeheer. Bovendien is door appellanten sub 2 niet bestreden dat de inrichting zoals aangevraagd en vergund voldoet aan de eisen die de artikelen 6 en 7 van de Wet ammoniak en veehouderij stellen.
Het vorenstaande overziende, vindt de Afdeling in hetgeen appellanten sub 2 hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid ervan heeft kunnen uitgaan dat de situatie uit een oogpunt van enkelvoudige en cumulatieve stankhinder niet zodanig is, dat met toepassing van artikel 8.4 in samenhang met afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer de aan de vergunning verbonden voorschriften zouden moeten worden aangescherpt dan wel de vergunning geheel of gedeeltelijk zou moeten worden geweigerd.
Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.6. Appellanten sub 2 betogen stofhinder van de onderhavige inrichting te ondervinden. Ook ten aanzien van deze vorm van overlast stellen zij dat niet duidelijk is of verweerder bij de beoordeling van stofhinder voldoende heeft onderzocht of emissiebeperkende maatregelen mogelijk zijn in het licht van de artikelen 8.23 en 8.25 van de Wet milieubeheer.
In hoofdstuk K van de aan de vergunning verbonden voorschriften zijn voorschriften opgenomen die zien op het voorkomen dan wel voldoende beperken van stofhinder.
In hetgeen appellanten sub 2 hebben aangevoerd en ook overigens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen volstaan met deze voorschriften.
Deze beroepsgrond faalt.
2.7. Het beroep van appellanten sub 1 is, voorzover ontvankelijk, ongegrond. Het beroep van appellanten sub 2 is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake het door verweerder op onjuiste wijze bepalen van de bestaande rechten wat geluid betreft;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 1 voor het overige ongegrond;
III. verklaart het beroep van appellanten sub 2 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
154-443.