Uitspraak
200306427/1.
Datum uitspraak: 14 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Kellen B.V.”, gevestigd te Tiel,
2. het college van burgemeester en wethouders van Tiel,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2003, kenmerk MW01.13433, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan Kellen Beton B.V. een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de productie van betonklinkers, betontegels en andere betonproducten ten behoeve van de weg- en waterbouwsector aan de Panovenweg 15 te Tiel. Voorts is daarbij vergunning geweigerd voor een aantal nader beschreven activiteiten. Dit besluit is op 15 augustus 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 25 september 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellant sub 2 bij brief van 25 september 2003, bij de Raad van State ingekomen op 29 september 2003, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 17 oktober 2003.
Bij brief van 9 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 15 maart 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door ing. P.A.G. van der Vleuten, gemachtigde, en F. Bakels, appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Mineur, ambtenaar van de gemeente, en ing. J. Snoeijs, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R.E.G. Lichtenberg en A.F.M.J. Woltering, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante sub 1 haar beroep ingetrokken voorzover gericht tegen het stellen van gedetailleerde middelvoorschriften inzake andere aspecten dan geluid, en tegen de aan de vergunning verbonden voorschriften 1.1 en 17.1.1 tot en met 17.1.3.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen voorschrift 1.2 en tegen het niet vergunnen van geluidruimte conform de eerder voor de inrichting verleende vergunning. Het beroep van appellant sub 2 is volgens verweerder niet-ontvankelijk voorzover dat zich keert tegen voorschrift 4.1.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
De beroepsgrond inzake voorschrift 1.2 vindt naar het oordeel van de Afdeling grondslag in de door appellante sub 1 ingediende bedenkingen waarin immers is gesteld dat onderdelen van de aanvraag beter niet aan de vergunning worden verbonden. Voorts vindt de beroepsgrond inzake het niet vergunnen van geluidruimte conform de eerder voor de inrichting verleende vergunning naar het oordeel van de Afdeling grondslag in de door appellante sub 1 ingediende bedenkingen voorzover daarin is gevraagd om alle aangevraagde geluidruimte te vergunnen. De beroepsgrond inzake voorschrift 4.1 vindt naar het oordeel van de Afdeling geen grondslag in de door appellant sub 2 ingediende bedenkingen. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk is voorzover het voorschrift 4.1 betreft.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voorzover hier van belang, wordt de vergunning in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende grenswaarden, voorzover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2 dan wel voortvloeit uit de artikelen 41, 46 tot en met 50, 53, 65 tot en met 68 of 72, tweede lid, van de Wet geluidhinder.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante sub 1 stelt dat ten onrechte de door haar aangevraagde vergunning gedeeltelijk is geweigerd. Volgens haar is voor het industrieterrein Kellen in het verleden een gebrekkig ruimtelijk en geluidbeleid gevoerd. Omdat bij het vaststellen van de geluidzone voor dit industrieterrein ten onrechte geen geluidruimte is gereserveerd en de aangevraagde, toekomstige situatie past binnen de plannen voor een nieuwe zonering acht appellante sub 1 het opportuun dat de gevraagde geluidruimte wordt vergund. Subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat in de voorschriften de geluidruimte moet worden opgenomen die overeenstemt met de geluidruimte in de door verweerder bij besluit van 29 augustus 1991 voor het oprichten van de inrichting verleende milieuvergunning.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de geplande uitbreidingen van de activiteiten in de inrichting niet passen binnen de vigerende zone. Omdat niet mag worden geanticipeerd op een nog niet vastgestelde zone, dient de vergunning in zoverre het deze activiteiten betreft te worden geweigerd. De vergunde geluidruimte vloeit volgens verweerder voort uit de aangevraagde, feitelijke bedrijfssituatie. Daarom, zo stelt hij, is van inkrimping van geluidruimte geen sprake.
2.4.2. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting, stelt de Afdeling vast dat de activiteiten waarvoor appellante sub 1 vergunning heeft aangevraagd, met name ten gevolge van de geplande uitbreiding hiervan zoals beschreven in het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport van 21 augustus 2001, no. R050 128aaA0.kk, een zodanige geluidbelasting tot gevolg hebben dat daarmee de thans voor het industrieterrein Kellen krachtens de Wet geluidhinder vastgestelde zonegrenswaarde wordt overschreden. Gelet op het bepaalde in artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a van die wet, is de Afdeling van oordeel dat verweerder in deze overschrijding terecht aanleiding heeft gezien om de vergunning voor de aangevraagde activiteiten gedeeltelijk te weigeren.
Ten aanzien van de stelling van appellante sub 1 dat in de voorschriften de geluidruimte had moeten worden opgenomen die overeenstemt met de geluidruimte in de door verweerder bij besluit van 29 augustus 1991 verleende milieuvergunning overweegt de Afdeling het volgende.
Naast het hiervoor genoemde akoestisch rapport heeft appellante sub 1 bij de aanvraag tevens een akoestisch rapport van dezelfde datum overgelegd waarin de resultaten staan beschreven van onderzoek naar de geluidbelasting vanwege de “te verwachten bedrijfssituatie voor de komende twee jaar”, door partijen (en hierna) ook wel “de huidige bedrijfssituatie” genoemd. Verweerder heeft vergunningverlening op deze bedrijfssituatie afgestemd omdat de geluidbelasting daarvan niet leidt tot overschrijding van de geldende zonegrenswaarde. Dit standpunt vindt steun in het deskundigenbericht. Voorts kan op basis van het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting worden geconcludeerd dat de vergunde geluidbelasting van de inrichting lager is dan de geluidbelasting die krachtens de milieuvergunning van 29 augustus 1991 is toegestaan.
Niet kan worden vastgesteld welke van de door appellante sub 1 geplande toekomstige activiteiten, die te samen genomen op de zonegrens een toename van de geluidbelasting veroorzaken van minimaal 3 dB(A), kunnen worden uitgevoerd zonder dat de geldende zonegrenswaarde wordt overschreden. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder de geluidruimte niet in redelijkheid heeft kunnen afstemmen op de huidige bedrijfssituatie. Het beroep van appellante sub 1 treft in zoverre geen doel.
2.5. Appellante sub 1 stelt dat ten onrechte in voorschrift 1.2 is bepaald dat de gehele aanvraag en de aanvullingen deel uitmaken van de vergunning. Volgens haar is dit vanuit juridisch oogpunt niet noodzakelijk en voor de flexibiliteit van de bedrijfsvoering ongewenst. Volgens appellante sub 1 had verweerder zich moeten beperken tot de in paragraaf 1.3.2 van de aanvraag genoemde onderdelen hiervan.
2.5.1. Verweerder heeft gesteld dat voorschrift 1.2 de flexibiliteit van de bedrijfsvoering niet onnodig beperkt. Voorzover sprake is van gedetailleerde informatie in de aanvraag en de daarbij gevoegde bijlagen heeft verweerder het in het belang van de bescherming van het milieu noodzakelijk geacht om deze onderdeel te laten uitmaken van de vergunning.
2.5.2. Artikel 8.11, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat in een vergunning duidelijk wordt aangegeven waarop zij betrekking heeft. Dit in verband met enerzijds de rechtszekerheid voor de vergunninghouder en anderzijds de handhaafbaarheid. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.2 is bepaald dat de aanvraag om vergunning en de bij de aanvraag gevoegde gewaarmerkte bijlagen en de op 5 en 8 november 2001 door verweerder ontvangen aanvullende gegevens deel uitmaken van de vergunning tenzij de daarop volgende voorschriften anders bepalen. Het vorenstaande heeft tot gevolg dat appellante sub 1 gehouden is om haar inrichting in werking te hebben overeenkomstig de uitgangspunten in de aanvraag om vergunning. In aanmerking genomen het niet weerlegde deskundigenbericht, waarin is geconcludeerd dat onderhavig voorschrift appellante sub 1 niet in haar bedrijfsvoering beperkt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder zich wat voorschrift 1.2 betreft had moeten beperken tot de door haar genoemde onderdelen van de aanvraag. Het beroep van appellante sub 1 treft in zoverre geen doel.
2.6. Appellante sub 1 stelt dat de in voorschrift 4.1 verplichte registratie van het aantal transportbewegingen, de lostijden van schepen, de bedrijfstijden van de trommel- en pakketteerinstallatie, de bedrijfstijden van de breek- en zeefinstallatie en de draaiuren van de dieselkraan een zware administratieve belasting vormen en geen milieuhygiënisch doel dienen. In verband hiermee dient deze verplichting volgens appellante sub 1 te vervallen.
2.6.1. De Afdeling ziet gelet op de aard van de activiteiten en gegeven het door verweerder gestelde belang van handhaafbaarheid van de vergunning geen grond voor het oordeel dat hij zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de registratie van de hiervoor genoemde gegevens noodzakelijk is. Het beroep van appellante sub 1 treft in zoverre geen doel.
2.7. Appellante sub 1 stelt dat het in voorschrift 5.1.1 voorgeschreven bodemonderzoek geen enkel nut heeft. Daarbij wijst zij er op dat gelet op de historische gegevens en de reeds aanwezige rapporten van bodemonderzoek op het terrein van haar inrichting, bij verweerder voldoende gegevens bekend zijn om een mogelijke toekomstige verontreiniging te kunnen beoordelen.
2.7.1. Verweerder acht het vanwege een aantal bodembedreigende activiteiten in de inrichting noodzakelijk dat de bodem op die locaties wordt onderzocht. Daarbij kan ter beoordeling door het bevoegd gezag worden aangesloten bij bodemonderzoeken die in het verleden zijn uitgevoerd. In dit verband heeft verweerder er op gewezen dat het terrein van de inrichting voordat appellante sub 1 zich er vestigde is opgehoogd. Door deze ophoging kunnen er verontreinigingen op het terrein aanwezig zijn. Een nulsituatiebodemonderzoek is volgens verweerder nodig omdat daarmee voor de toekomst is gewaarborgd dat uitsluitend eventueel geconstateerde verhoogde concentraties door appellante sub 1 zijn veroorzaakt.
2.7.2. In voorschrift 5.1.1 is bepaald dat de bodem van de inrichting moet worden onderzocht om de bestaande kwaliteit vast te leggen op die delen van de inrichting waarvan het redelijkerwijs niet is uitgesloten dat zich daar bodemverontreiniging kan voordoen dan wel de delen waarvan niet is uitgesloten dat daar in het verleden met verontreinigende stoffen is gewerkt. Voorts in hierin onder meer bepaald dat ter beoordeling door het bevoegd gezag in het voorstel van het uit te voeren onderzoek kan worden aangesloten bij bodemonderzoeken die in het verleden zijn uitgevoerd.
2.7.3. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder, met inachtneming in zoverre van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten, onderhavig voorschrift niet in redelijkheid in het belang van de bescherming van het milieu aan de vergunning heeft kunnen verbinden. In dit verband acht de Afdeling van belang dat voorschrift 5.1.1 niet uitsluit dat in de situatie waarin de rapporten van eerder uitgevoerd bodemonderzoek voldoende inzicht bieden in de kwaliteit van de bodem op de in het voorschrift genoemde delen van de inrichting, aanvullend bodemonderzoek niet nodig is. Het beroep van appellante sub 1 treft in zoverre geen doel.
2.8. Appellante sub 1 stelt dat verweerder heeft verzuimd om in reactie op haar ingediende bedenkingen voorschrift 8.4.1 in die zin te wijzigen dat de zinsnede “doch in ieder geval eenmaal per week” wordt geschrapt.
2.8.1. Volgens verweerder is inderdaad per abuis verzuimd om dit voorschrift in de door appellante sub 1 bedoelde zin te wijzigen. Gelet hierop concludeert de Afdeling dat het bestreden besluit, voorzover het dit voorschrift betreft, in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en genomen. Hieruit volgt dat het beroep van appellante sub 1 in zoverre gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de hiervoor genoemde zinsnede in voorschrift 8.4.1 betreft.
2.9. Appellant sub 2 stelt dat ten onrechte geen verdergaande doelvoorschriften of maatregelen zijn voorgeschreven teneinde de geluidbelasting van de in de inrichting aanwezige trommelmachines te reduceren. In het kader van onderzoek gericht op het aanpassen van de voor industrieterrein Kellen geldende zonegrens is volgens appellant sub 2 gebleken dat de in de inrichting aanwezige twee verouderingsmachines (trommelmachines) met elk een bronvermogen van 120 dB(A) een relevante bijdrage leveren op de vigerende zonegrens. Omdat voor deze machines niet eerder een milieuvergunning is verleend, is indertijd met verweerder afgesproken dat ten minste alara-maatregelen zullen worden verlangd. Met deze maatregelen is volgens appellant sub 2 in het verdere verloop van het herzoneringsonderzoek rekening gehouden. Onder alara-maatregelen wordt door hem in het onderhavige geval verstaan het omkasten dan wel inpandig plaatsen van beide trommelmachines. Verweerder heeft volgens appellant sub 2 voorts ten onrechte geen middelvoorschrift aan de vergunning verbonden waarin voor de hal(len) waarin de trommelmachine(s) worden geplaatst is voorgeschreven dat ramen en deuren gesloten moeten worden gehouden behoudens het onmiddellijk doorlaten van personen en goederen.
2.9.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat blijkens de aanvraag om vergunning en de daarvan deel uitmakende brief van [partij] van 29 mei 2000 1 trommelmachine wordt voorzien van een omkasting en 1 trommelmachine inpandig wordt geplaatst dan wel vervangen in verband met wijziging van het verouderingsproces. Het treffen van deze maatregelen heeft volgens verweerder tot gevolg dat de geldende zonegrenswaarde niet zal worden overschreden. Daarom acht hij verdergaande doelvoorschriften of maatregelen niet noodzakelijk. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat in voorschrift 8.4.1 is bepaald dat ramen en deuren, behoudens het doorlaten van goederen en personen, gesloten moeten worden gehouden.
2.9.2. De Afdeling overweegt dat de aanvraag om vergunning deel uitmaakt van de vergunning. Naar het oordeel van de Afdeling is met de beschrijving in de aanvraag van de voorziene omkasting dan wel inpandige plaatsing van de in de inrichting aanwezige trommelmachines voldoende gewaarborgd dat de door appellant sub 2 noodzakelijk geachte alara-maatregelen worden getroffen. Ook overigens geeft hetgeen appellant sub 2 heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften toereikend zijn om geluidhinder ten gevolge van het gebruik van de twee in de inrichting aanwezige trommelmachines te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.10. Hetgeen appellanten verder hebben aangevoerd, geeft de Afdeling, gezien de overwegingen terzake in het bestreden besluit, het verweerschrift en het deskundigenbericht, geen aanleiding om te oordelen dat het besluit onrechtmatig is. De beroepen treffen daarom in zoverre geen doel.
2.11. Het beroep van appellante sub 1 is gegrond voorzover het voorschrift 8.4.1 betreft en voor het overige ongegrond. Het beroep van appellant sub 2 is niet-ontvankelijk voorzover het voorschrift 4.1 betreft en voor het overige ongegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de zinsnede “doch in ieder geval eenmaal per week” in voorschrift 8.4.1 betreft.
2.12. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 1 te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van appellant sub 2 bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het voorschrift 4.1 betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 1 gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 22 juli 2003, kenmerk MW01.13433, voorzover het de zinsnede “doch in ieder geval eenmaal per week” in voorschrift 8.4.1 betreft;
IV. verklaart het beroep van appellanten sub 1 en 2 voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 686,08, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellante sub 1;
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van Driel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2004
309.