Uitspraak
200307908/1.
Datum uitspraak: 14 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de vereniging "Vereniging Bergsche Maasveren", gevestigd te Wijk en Aalburg,
2. [appellant sub 2A], wonend te [woonplaats], de stichting "Stichting Vrije Veren Capelle, Drongelen en Bern", gevestigd te Aalburg, en de gerechtigden der dorpsgronden Eethen, wonend te Eethen, tezamen [appellanten sub 2],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 15 oktober 2003 in het geding tussen:
appellanten en anderen
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2001 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) de bedieningstijden van het Bernse veer (tussen Bern en Herpt), het Drongelense veer (tussen Waalwijk en Drongelen), en het Capelse veer (tussen Dussen en Sprang-Capelle) over de Bergsche Maas (hierna: de veren) gewijzigd en bepaald dat dit besluit in werking treedt met ingang van 3 september 2001.
Bij besluit van 3 februari 2003 heeft de Minister de daartegen door onder meer appellanten gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, de bedieningstijden van de veren over de Bergsche Maas vastgesteld in overeenstemming met het advies van de door hem ten behoeve van de behandeling van de bezwaren ingestelde adviescommissie, en bepaald dat dit besluit in werking treedt met ingang van 1 november 2002.
Bij uitspraak van 15 oktober 2003, verzonden op 17 oktober 2003, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) – voorzover hier van belang – de daartegen door appellante sub 1 en appellant sub 3 ingestelde beroepen ongegrond verklaard, de door appellanten sub 2 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bezwaren van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellante sub 1 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 november 2003, en appellanten sub 2 en sub 3 bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 27 november 2003, hoger beroep ingesteld. Appellanten sub 2 en sub 3 hebben hun hoger beroepen aangevuld bij brief van 9 januari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 5 februari 2004 heeft de Minister van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellanten sub 2 en sub 3. Deze zijn in kopie aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Breda, appellanten sub 2 en sub 3, vertegenwoordigd door mr. D.H. de Witte, advocaat te Amsterdam, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. A.B. van Rijn, advocaat te Den Haag, en [partij], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Wet van den 26sten Januari 1883, tot het verleggen van de uitmonding der rivier de Maas, Stb. 1883, nr. 4 (hierna: de wet van 1883), voorzover hier van belang, luidt:
”Eenig artikel.
De uitmonding van de rivier de Maas zal worden verlegd naar den Amer.
Daarvoor zullen de volgende werken worden gemaakt:
(…)
d. de werken tot irrigatie, tot behoud van de gemeenschap met en tot herstel van de gemeenschap over de nieuwe rivier.
(…).”
2.2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen – voorzover hier van belang – dat appellanten sub 2 niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij het besluit van 5 april 2001. Voorts heeft zij overwogen – zakelijk weergegeven en voorzover hier van belang – dat de Minister bij de besluitvorming, gelet op het toepasselijke wettelijk kader en in aanmerking genomen dat geen sprake is van eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het 1e Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EP), een ruime beleidsvrijheid toekomt en dat niet kan worden geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 3 februari 2003 in strijd komt met het zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel.
2.3. Ambtshalve overweegt de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte geen uitspraak heeft gedaan met betrekking tot het beroep van de gerechtigden der dorpsgronden Eethen. Gelet op de omstandigheid dat [appellant sub 2A] en de gerechtigden gezamenlijk beroep hebben ingesteld en zich mitsdien als bewoners van Eethen en gebruikers van de veren op dezelfde gronden hebben beroepen, moet het er echter voor worden gehouden dat de rechtbank heeft bedoeld jegens de gerechtigden hetzelfde oordeel uit te spreken als jegens [appellant sub 2A].
Appellanten sub 2 worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank [appellant sub 2A] en de gerechtigden der dorpsgronden Eethen ten onrechte niet als belanghebbenden heeft aangemerkt.
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is aannemelijk geworden dat [appellant sub 2A] en de gerechtigden, onder meer in het kader van het onderhouden van hun sociale contacten, regelmatig gebruik maken van de veren om de aan de overzijde van de Bergsche Maas gelegen dorpen te bezoeken. Nu is gesteld noch gebleken dat dat niet zo is, en in aanmerking genomen dat de veren zijn ingesteld om de contacten tussen bewoners van dorpen aan beide zijden van de Bergsche Maas te herstellen en behouden, moeten [appellant sub 2A] en de gerechtigden als belanghebbenden bij het besluit van 5 april 2001 worden aangemerkt.
2.4. Appellanten sub 2 kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank de stichting “Stichting Vrije Veren Capelle, Drongelen en Bern” (hierna: de SVV) ten onrechte niet als belanghebbende bij het besluit van 5 april 2001 heeft aangemerkt.
De overweging van de rechtbank dat het bij belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb moet gaan om een aan de statutaire doelstellingen ontleend collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij het belang los kan worden gezien van dat van individuele leden, en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen, is in overeenstemming met vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 september 2002, inzake 200201630/1 (www.raadvanstate.nl en JB 2002, 330). Blijkens haar statuten is de SVV opgericht op 30 mei 2000 en heeft zij ten doel het behartigen van de belangen van alle inwoners van de kerkdorpen Dussen, Drongelen, Eethen, Babyloniënbroek, Genderen, Meeuwen, Herpt en Bern, alsmede het daar gevestigde bedrijfsleven en de gevestigde landbouw, en zal zij er naar streven om zowel de belangen van de inwoners van de desbetreffende dorpen als van de landbouw en het bedrijfsleven te behartigen, onder meer door het bestuur een afspiegeling te laten zijn van deze partijen. Met juistheid heeft de rechtbank overwogen dat deze doelstelling zo algemeen is geformuleerd dat geen direct verband bestaat tussen het besluit van 5 april 2001 en de collectieve belangen die de SVV blijkens haar statuten wil behartigen. Dat de naam van de SVV anders doet vermoeden, kan daaraan niet afdoen. Ook de omstandigheid dat de bestuursleden van de SVV allen woonachtig zijn in het gebied dat door de veren over de Bergsche Maas wordt bediend, kan niet leiden tot een ander oordeel. De belangen van individuele bestuursleden kunnen immers niet worden aangemerkt als collectieve, bovenindividuele belangen. Gelet hierop is het hoger beroep van appellanten sub 2, voorzover ingesteld door de SVV, ongegrond. Mitsdien wordt in het navolgende slechts ingegaan op het hoger beroep van appellanten sub 2, voorzover ingesteld door [appellant sub 2A] en door de gerechtigden der dorpsgronden Eethen.
2.5. Appellante sub 1 betoogt dat de rechtbank de beleidsvrijheid van de Minister te ruim interpreteert en in verband daarmee bij haar beoordeling van het besluit van 3 februari 2003 een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Zij voert aan dat het compensatiekarakter van de veren een wettelijke achtergrond heeft, en dat dit karakter ook nu nog geweld wordt aangedaan door inperking van de bedieningstijden van de veren.
Dit betoog slaagt niet. In de wet van 1883 is slechts geregeld dat werken zullen worden gemaakt tot behoud van de gemeenschap met en tot herstel van de gemeenschap over de Bergsche Maas. Gebruikers van de veren hebben dus niet een aan de wet ontleende aanspraak op gebruik van de veren, laat staan op onbeperkt gebruik ervan. Dat uit de wet van 1883 en de bijbehorende toelichting blijkt dat de veren moeten worden aangemerkt als werken tot behoud van de gemeenschap als bedoeld in de wet, brengt – nu daarover niets naders wettelijk is geregeld – mee dat de Minister beleidsvrijheid toekomt ten aanzien van de wijze waarop hij aan de verplichting om de gemeenschap te herstellen en behouden inhoud geeft. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat zij de door de Minister aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegde belangenafweging slechts terughoudend heeft te toetsen. Het betoog van appellante sub 1 dat de uitspraak van de rechtbank op dit punt innerlijk tegenstrijdig is, berust op een onjuiste lezing van rechtsoverweging 2.4.3 van de aangevallen uitspraak, en kan mitsdien niet slagen.
Het betoog van appellanten sub 2 en sub 3 dat de rechtbank niet had mogen volstaan met een terughoudende toets omdat sprake is van een privaatrechtelijke aanspraak op onbeperkt gebruik van de veren, kan reeds niet slagen omdat het bestaan van een dergelijke aanspraak door hen op geen enkele wijze aannemelijk is gemaakt. Ook het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het recht op onbeperkt gebruik van de veren niet kan worden aangemerkt als een vorm van eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het EP, treft geen doel. Noch in de wet van 1883, noch in de wetsgeschiedenis daarvan is iets vastgelegd omtrent vaartijden. Voorts zijn de vaartijden van de veren in de loop der tijd meermalen gewijzigd. Nu appellanten met betrekking tot de vaartijden van de veren geen rechtens afdwingbare aanspraak toekomt, kan niet met vrucht worden staande gehouden dat sprake is van een zodanig gerechtvaardigde verwachting dat de vaartijden van de veren niet zullen worden gewijzigd dat sprake is van een “possession” als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP.
2.6. Het betoog van appellante sub 1 dat de rechtbank een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het evenredigheidsbeginsel omdat zij niet heeft getoetst of de belangen van haar individuele leden al dan niet onevenredig worden benadeeld door het besluit van 3 februari 2003, kan evenmin slagen. Als rechtspersoon kan appellante sub 1 slechts opkomen voor de door haar blijkens haar statuten behartigde bovenindividuele belangen en de belangen van de rechtspersoon zelf. Vastgesteld wordt dat appellante sub 1 niet (mede) namens haar leden beroep heeft ingesteld. Gesteld noch gebleken is dat appellante sub 1 in haar kwaliteit als rechtspersoon onevenredig wordt benadeeld door genoemd besluit.
Dat, zoals appellante sub 1 heeft betoogd, de Minister schade die anderen ten gevolge van het besluit zullen leiden onjuist heeft vastgesteld – wat daar van zij – maakt dat niet anders. Nu voorts het besluit slechts een beperkte aanpassing van de dienstregeling van twee van de drie veren over de Bergsche Maas betreft, valt niet in te zien dat appellante sub 1 in de door haar blijkens de statuten behartigde belangen onevenredig wordt geschaad.
2.7. Anders dan appellanten betogen, heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat het besluit van 3 februari 2003 niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De schending van het vertrouwen dat is gewekt door het langdurig hanteren van een vaste gedragslijn kan, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, gerechtvaardigd worden geacht, gelet op de veranderde feiten en omstandigheden. Voorts kan, nu sprake is van een beperkte wijziging van de vaartijden van de veren, die bij de beslissing op bezwaar nog is beperkt ten opzichte van de wijziging zoals die was opgenomen in het primaire besluit, niet worden geoordeeld dat de Minister bij zijn besluitvorming onvoldoende rekening heeft gehouden met het gewekte vertrouwen.
Dat door het wijzigen van de bestendige gedragslijn het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden omdat men door aanpassing van de vaartijden anders wordt behandeld dan degenen die in de nabijheid van een brug wonen, in de zin dat voor laatstgenoemden de mogelijkheid de Bergsche Maas over te steken geen nadelige wijziging ondervindt, valt niet in te zien. Een brug is immers een andersoortige, meer permanente oeververbinding dan een veer. Van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen is dan ook geen sprake.
2.8. Ook het betoog van appellante sub 1 dat de aangevallen uitspraak onvoldoende is gemotiveerd, met name in het licht van het rapport dat in haar opdracht is opgesteld door de Wetenschapswinkel van de Universiteit Wageningen slaagt niet. Dat de uitkomsten van dit rapport haaks staan op de uitkomsten van eerder onderzoek van de Minister, zoals appellante stelt, vormt onvoldoende grond voor het oordeel dat de Minister geen gebruik had mogen maken van de door hem aan de besluitvorming ten grondslag gelegde rapporten, omdat de in het rapport van de Wetenschapswinkel opgenomen kosten/batenanalyse mede is gebaseerd op door gebruikers van de veren subjectief ervaren baten en lasten. Voorts heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat in genoemd rapport niet de wijze van onderzoeken of de onderzoeksgegevens die de Minister heeft gehanteerd in twijfel worden getrokken, maar dat slechts de door de Minister uit de onderzoeken getrokken conclusies ter discussie worden gesteld. Dat het rapport illustreert dat de belangenafweging van de Minister anders had kunnen uitvallen, betekent echter nog niet dat deze ook anders had moeten uitvallen en dat de uitkomst van die belangenafweging de rechterlijke toets niet kan doorstaan.
2.9. De hoger beroepen van appellanten sub 1 en sub 3 zijn ongegrond. Het hoger beroep van appellanten sub 2, voorzover ingesteld door de SVV, is ook ongegrond. Het hoger beroep van appellanten sub 2, voorzover ingesteld door [appellant sub 2A] en de gerechtigden der dorpsgronden Eethen, is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voorzover daarbij het beroep van [appellant sub 2A] en de gerechtigden der dorpsgronden Eethen gegrond is verklaard, en voor het overige te worden bevestigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep voorzover ingesteld door [appellant sub 2A] en de gerechtigden der dorpsgronden Eethen ongegrond verklaren.
2.10. De Minister dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 2 te worden veroordeeld. Voor een veroordeling in de proceskosten van appellanten sub 1 en sub 3 bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van appellanten sub 2, voorzover ingesteld door [appellant sub 2A] en de gerechtigden der dorpsgronden Eethen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 15 oktober 2003, 03/570 WET e.v., voorzover daarbij het beroep van [appellant sub 2A] en de gerechtigden der dorpsgronden Eethen gegrond is verklaard;
III. verklaart het door [appellant sub 2A] en de gerechtigden der dorpsgronden Eethen bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in de door appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellanten sub 2 het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 348,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Meer w.g. Mathot
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2004
195-413.