Uitspraak
200304680/1.
Datum uitspraak: 21 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 mei 2003, kenmerk 2003-7.504/21,MV, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een vergunning verleend tot 1 augustus 2008 voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het bewerken van kwikhoudende afvalstoffen, gelegen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente […], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 4 juni 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 25 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 december 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2004, waar verweerder, vertegenwoordigd door M.J. Hopma, W.J.W. Snippe en P.G. van der Sleen, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], aldaar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Verweerder heeft zich er op beroepen dat appellante de grond inzake de toetsing aan de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (Pb L 257; hierna: de IPPC-richtlijn) niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit heeft ingebracht en het beroep in zoverre niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard.
De Afdeling constateert dat appellante deze beroepsgrond inderdaad niet in haar bedenkingen heeft aangevoerd. Zij is echter van oordeel dat dit niet in de weg staat aan beoordeling daarvan, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante betoogt dat de onderhavige inrichting samen met de onderneming van de JPB Groep B.V. (hierna: JPB) als één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer dient te worden beschouwd. Zij voert in dit verband, kort samengevat, aan dat de activiteiten en verantwoordelijkheden van vergunninghoudster enerzijds en die van JPB anderzijds zodanig zijn verweven en zo onduidelijk zijn afgebakend, dat tussen beide bedrijven sprake is van technische, functionele en organisatorische bindingen.
2.3.1. Verweerder betoogt dat sprake is van twee afzonderlijke inrichtingen. Hij stelt in dit verband dat tussen de inrichtingen een duidelijke afbakening bestaat. Verder is JPB, aldus verweerder, geen eigenaar van de vacuümdestillatie-installatie, niet verantwoordelijk voor het milieuhygiënisch verantwoord bedrijven daarvan en heeft zij ook geen zeggenschap over het personeel dat in dienst is bij vergunninghoudster. Hierdoor heeft JPB het niet in haar macht om eventuele overtredingen te beëindigen. Verweerder stelt dat administratief en fysiek toezicht op het naleven van de twee afzonderlijke vergunningen mogelijk is.
2.3.2. Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
2.3.3. Vaststaat dat het bedrijf van vergunninghoudster en het bedrijf van JPB in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. In het deskundigenbericht wordt verder gesteld dat sprake is van onder meer een gezamenlijke energievoorziening, een gezamenlijk gebruik van het terrein, een gezamenlijke waterafvoer op de riolering en een gezamenlijk gebruik van een aantal ruimten. Voorts wordt gesteld dat in geval van calamiteiten door vergunninghoudster zal worden samengewerkt met JPB. Het is de Afdeling niet gebleken dat deze bevindingen onjuist zijn. Gelet op het vorenstaande is sprake van enige technische en functionele bindingen tussen de twee bedrijven. Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling echter niet aannemelijk geworden dat vergunninghoudster zeggenschap heeft over de aan JPB vergunde activiteiten of vice versa. Gelet hierop is geen sprake van relevante organisatorische bindingen tussen de ondernemingen van vergunninghoudster en van JPB. Van eenzelfde onderneming of instelling is geen sprake. De Afdeling is daarom van oordeel dat vergunninghoudster en JPB samen niet één inrichting vormen in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Dat de activiteiten van vergunninghoudster volgens appellante zullen moeten worden betrokken bij het veiligheidsrapport, het veiligheidsbeheerssysteem en het beleid ter voorkoming van zware ongevallen dat JPB ingevolge het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 moet opstellen respectievelijk invoeren, leidt, daargelaten de juistheid van deze stelling, niet tot een ander oordeel. Dit beroepsonderdeel faalt derhalve.
2.4. Appellante betoogt dat ten aanzien van de vergunde activiteit ten onrechte geen milieu-effectrapport is gemaakt. Zij voert in dit verband aan dat de aangevraagde activiteit valt in categorie 18.2 van onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit m.e.r.), omdat sprake is van de oprichting van een inrichting bestemd voor de fysische én chemische behandeling van gevaarlijke afvalstoffen. De aangevraagde procescondities zorgen er volgens appellante voor dat in de vacuümdestillatie-oven het in de afvalstoffen aanwezige organische materiaal ontleed wordt (pyrolyse). Zij verwijst ook naar haar eigen vacuümdestillatie-oven, die volgens haar vergelijkbaar is met de oven van vergunninghoudster en waarover de Afdeling heeft geoordeeld dat de installatie als pyrolyse installatie in de zin van de bijzondere regeling Pyrolyse installaties van de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht (hierna: NeR) dient te worden gekwalificeerd. De stelling van verweerder dat geen pyrolyse zal optreden, doordat de temperatuur van het materiaal niet hoger zal zijn dan 250 graden Celsius en geen sprake is van kwikhoudende afvalstoffen met grote hoeveelheden koolwaterstoffen, is volgens appellante niet in overeenstemming met wat is aangevraagd. Ter voorkoming van pyrolyse had naar haar mening moeten worden voorgeschreven dat de temperatuur van de oven niet hoger mag zijn dan 300 graden Celsius. Nu dit niet is gebeurd, is de vergunde activiteit m.e.r.-plichtig, aldus appellante.
2.4.1. Verweerder betoogt dat geen milieu-effectrapport behoefde te worden gemaakt, omdat sprake is van een fysisch proces en niet van een doelbewuste en gerichte chemische behandeling van afvalstoffen waarop in het Besluit m.e.r. wordt gedoeld. Hij stelt dat de vergelijking met de installatie bij [appellante] niet opgaat, omdat de installatie bij [appellante] met een ander doel en op een andere manier wordt gebruikt dan de onderhavige installatie. Het verdampingsproces kan in de onderhavige inrichting bij veel lagere temperaturen plaatsvinden dan bij [appellante]. Bovendien zal het volgens verweerder, mede gelet op de aard van de aangevraagde afvalstofstromen, niet zo zijn dat afvalstoffen met grote hoeveelheden koolwaterstoffen zullen worden verwerkt. In de onderhavige installatie kan pyrolyse volgens verweerder slechts af en toe optreden als bijkomend verschijnsel. Hierom dient deze installatie volgens hem niet te worden beschouwd als een pyrolyse-installatie waarop het Besluit m.e.r. van toepassing is.
2.4.2. In het deskundigenbericht is gesteld dat de installatie is bedoeld voor vacuümdestillatie, waarbij in beginsel de chemische eigenschappen van het uitgangsmateriaal niet veranderen. Pyrolyse kan volgens het deskundigenbericht niet beschouwd worden als de doelstelling van het proces, maar is slechts een mogelijk nevengevolg van het fysische proces. Het is de Afdeling niet gebleken dat deze bevindingen onjuist zijn. De Afdeling is daarom van oordeel dat de inrichting niet is bestemd voor de chemische behandeling van gevaarlijke afvalstoffen. Verweerder heeft daarom op goede gronden bepaald dat geen milieu-effectrapport behoefde te worden gemaakt. Het feit dat in de aanvraag temperaturen worden genoemd die niet representatief zijn voor het vergunde destillatieproces doet aan het voorgaande niet af. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.5. Appellante betoogt dat het bestreden besluit ten onrechte niet is getoetst aan het zogenoemde voorzorgsbeginsel en aan de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Zij vreest dat in geval van brand hoeveelheden tot 1000 ton kwik in het milieu worden verspreid, waarvan een groot deel uiteindelijk in de Waddenzee terechtkomt.
2.5.1. Verweerder ontkent dat de door appellante gestelde hoeveelheid kwik bij een brand in het milieu wordt verspreid. Hij stelt dat de opslag van maximaal 50 ton kwikhoudende afvalstoffen binnen de onderhavige inrichting plaatsvindt volgens de richtlijn CPR 15-2, wat volgens verweerder dient te worden beschouwd als de stand der techniek voor dergelijke opslagen. Bovendien is de loods volgens verweerder voorzien van een product- en bluswateropvang, waardoor onwaarschijnlijk is dat verontreiniging optreedt van het oppervlaktewater. Ook stelt verweerder dat geen kwikhoudend afvalwater op het oppervlaktewater wordt geloosd. Verder betoogt verweerder dat uit een lange termijn verspreidingsmodel blijkt dat de bijdrage van de kwikemissie op de achtergrondwaarde ter hoogte van de Waddenzee verwaarloosbaar is. Verlening van de aangevraagde vergunning levert volgens verweerder geen strijd op met het voorzorgsbeginsel en voorts heeft het bestreden besluit naar zijn mening geen significante gevolgen voor het Waddengebied in de zin van de Habitatrichtlijn.
2.5.2. De Afdeling stelt voorop dat op grond van het bestreden besluit maximaal 50 ton kwikhoudende afvalstoffen binnen de inrichting, die op enkele kilometers afstand van de Waddenzee is gelegen, mag worden opgeslagen. Bovendien blijkt uit de stukken dat de afvalstroom in de meeste gevallen slechts voor een aantal procenten uit kwik bestaat.
In het deskundigenbericht is gesteld dat emissie van proceswater op de riolering vanwege de onderhavige inrichting niet plaatsvindt, omdat sprake is van een gesloten proces en de procesactiviteiten in een gebouw plaatsvinden. De Afdeling is niet gebleken dat deze bevinding onjuist is. Ten aanzien van de emissie naar lucht stelt de Afdeling vast dat de normen die voor kwik en kwikverbindingen zijn gesteld in het aan de vergunning verbonden voorschrift 7.1 aansluiten bij de normen die zijn aanbevolen in de Nederlandse Emissie Richtlijn Lucht. Gelet op het deskundigenbericht moet voorts worden aangenomen dat de maatregelen en voorzieningen die ingevolge de vergunning moeten worden getroffen zodanig zijn, dat normaliter voorkomen kan worden dat bij een calamiteit enige emissie plaatsvindt.
2.5.3. Het voorgaande in aanmerking genomen, is de Afdeling van oordeel dat verweerder, die gemotiveerd op de toetsing aan het voorzorgsbeginsel is ingegaan, zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook indien aan dit beginsel wordt getoetst, het bestreden besluit hiermee niet strijdig is.
2.5.4. Over de toetsing aan de Habitatrichtlijn overweegt de Afdeling het volgende.
De Waddenzee staat op een lijst als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn nog niet vastgesteld, zodat de bepalingen van artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn in zoverre nog niet golden voor de als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn aangemelde gebieden.
Niet is aannemelijk gemaakt noch anderszins gebleken dat de vergunde activiteiten de verwezenlijking van het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat voor de Waddenzee ernstig in gevaar zullen brengen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de aanvraag om vergunning had moeten afwijzen in verband met de aanmelding van de Waddenzee als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.6. Appellante betoogt dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte niet heeft getoetst aan de IPPC-Richtlijn.
Ingevolge artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel.
De Afdeling stelt vast dat de bij bestreden besluit vergunde activiteiten niet vallen onder de in bijlage I genoemde activiteiten. De IPPC-richtlijn is dus niet op de onderhavige inrichting van toepassing. Reeds daarom kan deze beroepsgrond niet slagen.
2.7. Appellante stelt dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten bij vergunningverlening de solvabiliteit van vergunninghoudster te toetsen. Volgens appellante is het risico van faillissement dat vergunninghoudster loopt zeer reëel te achten. Appellante vreest beslag op overheidsgelden in het geval van faillissement van vergunninghoudster. Verweerder had volgens appellante op grond van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer van vergunninghoudster financiële zekerheidsstelling moeten eisen.
2.7.1. Ingevolge artikel 3 van Pro het Besluit financiële zekerheid milieubeheer kan het bevoegd gezag aan de vergunning voor een inrichting in categorieën van gevallen als aangewezen in bijlage 1, voorschriften verbinden, die voor degene die de inrichting drijft, de verplichting inhouden tot het stellen van financiële zekerheid voor het nakomen van krachtens de vergunning voor hem geldende verplichtingen ten aanzien van het opslaan van in de vergunning aangegeven afvalstoffen of ten aanzien van het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in die inrichting.
Ingevolge artikel 7 van Pro dit Besluit kan het bevoegd gezag aan de vergunning voor een inrichting in categorieën van gevallen als aangewezen in bijlage 2, voorschriften verbinden, die voor degene die de inrichting drijft, de verplichting inhouden tot het stellen van financiële zekerheid ter dekking van zijn aansprakelijkheid voor schade aan de bodem.
2.7.2. Verweerder is van mening dat, gelet op de geringe omvang van de inrichting, de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden, en het belang van JPB bij het weer beschikbaar krijgen van de ruimten bij een faillissement van vergunninghoudster, niet sprake is van een zo riskante activiteit dat het Besluit financiële zekerheid toch reeds dient te worden toegepast hoewel hij op dit punt nog geen beleidslijn heeft ontwikkeld.
2.7.3. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich, gelet op de door hem gegeven motivering, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het eisen van financiële zekerheid hier niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu.
2.8. Appellante betoogt dat in voorschrift 7.1 ten onrechte meer emissie van kwik en benzeen wordt toegestaan dan is aangevraagd.
2.8.1. In voorschrift 7.1 is voor kwik, kwikverbindingen en voor benzeen een norm voor de gereinigde vracht van 0,7 kilogram per uur voorgeschreven. Het is de Afdeling uit de stukken gebleken dat in plaats van 0,7 kilogram per uur bedoeld is voor kwik, kwikverbindingen en benzeen een norm voor de gereinigde vracht van 0,7 kilogram per kwartaal voor te schrijven. Het besluit is gelet hierop in zoverre strijdig met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep is op dit punt gegrond. De Afdeling ziet aanleiding op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak te voorzien.
2.9. Appellante betoogt dat voorschrift 7.5 een verschrijving bevat. Volgens appellante volgt uit de toelichting in de considerans van het bestreden besluit dat niet 3 jaarlijks, maar jaarlijks een verslag over het in dit voorschrift beschreven onderzoek moet worden overgelegd.
2.9.1. Ingevolge voorschrift 7.5, voorzover hier van belang, dient vergunninghoudster een onderzoek te (laten) uitvoeren naar de mogelijkheden om de emissie van benzeen en kwik naar de lucht te voorkomen of te minimaliseren door het treffen van procesgeïntegreerde maatregelen of nageschakelde technieken. Uiterlijk 6 maanden na het van kracht worden van deze vergunning en vervolgens “om de 3 jaarlijks” moet een verslag over de voortgang van het onderzoek ter goedkeuring aan het college van gedeputeerde staten worden overgelegd.
2.9.2. De Afdeling is van oordeel dat het hier een kennelijke verschrijving betreft en dat bedoeld is “om de 3 jaar”. De beroepsgrond slaagt. De Afdeling zal op de hierna vermelde wijze zelf in de zaak voorzien.
2.10. Appellante stelt dat ten onrechte geen voorschrift aan de vergunning is verbonden waarin wordt voorgeschreven dat de vloeistofdichte bak die onder de opslagtank voor destillaat staat, voldoende groot is om de hele inhoud van de tank in op te vangen. Verder stelt appellante te betwijfelen of het kwikhoudend afvalwater daadwerkelijk wordt afgevoerd voor verwerking door derden, zoals in de aanvraag is gesteld, omdat volgens haar geen verwerker bestaat die kwikhoudend afvalwater mag verwerken.
2.10.1. Op grond van voorschrift 10.2 dient de opslagtank voor destillaat, indien het een enkelwandige tank betreft, te voldoen aan voorschrift 4.3.4 van de richtlijn CPR 9-6. In voorschrift 4.3.4 is onder meer vermeld dat de inhoud van de tankput of opvangbak ten minste gelijk moet zijn aan de opslagcapaciteit van de tank. De stelling van appellante dat een voorschrift over een toereikende omvang van de vloeistofdichte bak ontbreekt, is derhalve onjuist. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling verder niet aannemelijk geworden dat het destillaat niet zou kunnen worden afgevoerd naar een erkende verwerker. Het beroep kan daarom in zoverre niet slagen.
2.11. Het beroep is gedeeltelijk gegrond.
2.12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 13 mei 2003, kenmerk 2003-7.504/21,MV, voorzover het de in voorschrift 7.1 opgenomen eenheid waarin de gereinigde vracht wordt weergegeven betreft, en voorzover in voorschrift 7.5 wordt gesproken van “om de 3 jaarlijks”;
III. bepaalt dat de gereinigde vracht in voorschrift 7.1 wordt weergegeven in kilogram per kwartaal;
IV. bepaalt dat in voorschrift 7.5 “om de 3 jaarlijks” wordt vervangen door “om de 3 jaar”;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VII. gelast dat de provincie Groningen aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2004
255-415.