Uitspraak
200308155/1.
Datum uitspraak: 21 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee", gevestigd te Harlingen,
appellante,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2003, kenmerk DNN 2003/4994, heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van appellante om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen ten aanzien van de staatssecretaris van Defensie wegens het zonder vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren brengen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen vanuit “De schietrange De Vliehors” (verder: de schietrange) te Vlieland in oppervlaktewateren.
Bij besluit van 27 oktober 2003, kenmerk DNN 2003/6475, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 4 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 5 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. K. Douma, ing. R. van der Ploeg en ing. J. de Rijke, allen ambtenaar van Rijkswaterstaat, zijn verschenen. Voorts zijn mr. H. Zilverberg en drs. S.J. Stoffers namens de staatssecretaris van Defensie als partij daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft verweerder verzocht ten aanzien van de staatssecretaris van Defensie (hierna: de staatssecretaris) bestuurlijke maatregelen te treffen wegens het zonder vergunning krachtens artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren vanuit de schietrange brengen van restanten van projectielen en munitie in oppervlaktewateren. In het bestreden besluit van 27 oktober 2003 heeft verweerder het primaire besluit tot afwijzing van dit verzoek gehandhaafd.
Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 30 maart 2004 - op verzoek van de staatssecretaris - besloten het zonder vergunning krachtens artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren brengen van bom-, raket-, munitie-, projectiel- en doeldelen, (delen van) springladingen en daaraan gerelateerde stoffen, afkomstig van oefenactiviteiten op de schietrange in oppervlaktewateren, te gedogen.
Appellante stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht haar beroep tegen het besluit van 27 oktober 2003 tevens moet worden geacht te zijn gericht tegen het besluit van 30 maart 2004.
2.1.1. Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, brengt het aanhangig zijn van beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, wordt, voor zover hier van belang, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18 het Pro beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het beroep geheel tegemoet komt.
2.1.2. De Afdeling overweegt dat de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht er enerzijds toe strekken een bestuursorgaan de vrijheid te laten een besluit waartegen bezwaar of beroep aanhangig is te wijzigen of in te trekken en anderzijds de rechtsbescherming te waarborgen. In het besluit van 30 maart 2004 heeft verweerder niet besloten het besluit van 27 oktober 2003 te wijzigen en evenmin - zoals appellante ter zitting heeft betoogd - in te trekken. Het besluit van 30 maart 2004 is gebaseerd op een verzoek van andere aard, afkomstig van een andere rechtspersoon, dan het besluit van 27 oktober 2003.
Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het besluit van 30 maart 2004 niet de intrekking of wijziging van het besluit van 27 oktober 2003 betreft als bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Gezien het vorenstaande moet het besluit van 30 maart 2004 in deze procedure verder buiten beschouwing worden gelaten.
2.2. Appellante stelt dat verweerder op onjuiste gronden heeft afgezien van het toepassen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen. Zij acht het niet aannemelijk dat binnen afzienbare tijd een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zal worden verleend. Zij voert aan dat de staatssecretaris geen ontvankelijke aanvraag om vergunning krachtens de Wet milieubeheer heeft ingediend met als gevolg dat - volgens appellante - verweerder de aanvraag om vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren met toepassing van artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren buiten behandeling moet laten. Verder betoogt zij dat verweerder in strijd met de Richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de Vogelstand (Vogelrichtlijn) en de Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Habitatrichtlijn) niet heeft onderzocht of de lozing een mogelijk significant schadelijk effect heeft op de kwaliteit van het oppervlaktewater.
2.2.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden. Hij wijst er op dat de staatssecretaris op 6 oktober 2003 een aanvraag om vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren bij hem heeft ingediend en dat hij inmiddels voldoende gegevens en bescheiden heeft ontvangen om de aanvraag in behandeling te nemen. Op voorhand kan naar zijn oordeel niet worden gesteld dat de vergunning niet kan worden verleend. De verplichting tot het gecoördineerd behandelen van de aanvraag om vergunning met de aanvraag om een Wet milieubeheervergunning is volgens verweerder niet aan de orde. Verder voert hij aan dat de emissies naar het oppervlaktewater als gevolg van de militaire activiteiten op de schietrange niet van significante invloed zijn op de kwaliteit van het oppervlaktewater. Hij verwijst hiertoe naar een onderzoek van het Rijksinstituut Kust en Zee, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport “Het wad en munitie, metaalbelasting van de Waddenzee door militaire schietactiviteiten” uit augustus 1993. In dit onderzoek wordt, zo stelt verweerder, geconcludeerd dat vanwege militaire activiteiten op het schietterrein Marnewaard en het Cavalerie Schietkamp op de Vliehors geen significante verhoging van de metaalgehalten in water, zwevend stof en wadpieren is aangetroffen. Mede gelet op deze conclusies is een significante verhoging van de metaalgehalten in het oppervlaktewater veroorzaakt door activiteiten op de onderhavige schietrange, waar vergelijkbare activiteiten plaatsvinden, volgens verweerder dan ook niet te verwachten. Ter zitting heeft hij daarnaast opgemerkt dat vanuit de schietrange minder munitie in de Waddenzee terecht komt dan bij de onderzochte schietterreinen destijds en dat periodiek ruimingsacties worden gehouden waarbij munitierestanten worden verwijderd.
2.2.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is het verboden om zonder vergunning met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, te brengen in oppervlaktewateren. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat het zonder vergunning verboden is de in het eerste lid bedoelde stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in oppervlaktewateren te brengen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Uitvoeringsbesluit) is het onverminderd artikel 3 verboden Pro zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in enig oppervlaktewater te brengen, onder meer door deze te storten, neder te leggen, te laten liggen, of te doen of te laten afvloeien op duinen, stranden, kwelders, slikken, kaden, bruggen, vlonders, aanlegsteigers, dijken, oevers of in het winterbed van enig oppervlaktewater.
Ingevolge artikel 7b, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren wordt - kort gezegd - de aanvraag om verlening van een vergunning krachtens artikel 1, derde lid, in een geval als bedoeld in artikel 8.28 van de Wet milieubeheer, ingediend tegelijk met de aanvraag om een vergunning krachtens de betrokken wet.
Ingevolge artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, wordt in een geval als bedoeld in het eerste lid, de aanvraag in ieder geval buiten behandeling gelaten indien de aanvraag om verlening of wijziging krachtens de Wet milieubeheer niet is ingediend binnen zes weken na het tijdstip waarop de aanvraag om verlening of wijziging van de vergunning krachtens die wet is ingediend.
2.2.3. Niet in geschil is dat de staatssecretaris in strijd met artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, in samenhang bezien met artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, op een andere wijze dan met behulp van een werk afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in de Waddenzee brengt, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
2.2.4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.2.5. Voor de militaire activiteiten op onderhavige schietrange is bij besluit van 11 april 1960 vergunning krachtens de Hinderwet (thans: Wet milieubeheer) verleend. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de staatssecretaris op 6 oktober 2003 een aanvraag om vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren bij verweerder heeft ingediend en dat verweerder inmiddels, na de ontvangst van aanvullingen op de aanvraag, voldoende gegevens en bescheiden heeft om de aanvraag in behandeling te nemen. De aanvraag houdt, blijkens het gestelde ter zitting, geen verband met wijzigingen van de inrichting waarvoor een vergunning krachtens de Wet milieubeheer is vereist. In dat geval bestaat geen grond om de aanvraag buiten behandeling te laten wegens het niet tijdig indienen van een aanvraag om vergunning krachtens de Wet milieubeheer. Mede gelet hierop en op hetgeen overigens ter zitting naar voren is gebracht, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt stelt dat naar verwachting vergunningverlening mogelijk is. Gelet hierop heeft verweerder na afweging van de betrokken belangen naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van handhavend optreden.
2.3. Het beroep is ongegrond.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Driel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2004
414.