Uitspraak
200308329/1.
Datum uitspraak: 21 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Lintire B.V.", gevestigd te Montfoort,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 oktober 2003, kenmerk 2003WEM004917i, heeft verweerder geweigerd aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer te verlenen voor een inrichting bestemd voor het keuren, opslaan, verwerken en bewerken van autobanden op de percelen Mosterdmolen 3 en 5 te Montfoort, kadastraal bekend gemeente Montfoort, sectie A, nummers 3560 en 3736. Dit besluit is op 30 oktober 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 9 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 4 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 april 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Veldhoven, advocaat te Den Haag, en door J.G. Driessen, ing. J. Geleijns, ir. E.W. Janse, ir. J. Mertens en ir. S.P.M. van den Akker, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door E. Steffers en mr. drs. G.M.W. Buysrogge, beiden ambtenaar van de provincie, en door mr. E.N. Neuerburg en ing. J. Weges, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Appellante betoogt dat verweerder blijk heeft gegeven van een onjuiste toepassing van artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer door de gevraagde vergunning te weigeren. Zij voert daartoe aan dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten de concrete nadelige milieugevolgen te noemen die zouden kunnen optreden in geval van een calamiteit. Appellante stelt dat het Brandbeveiligingsconcept "beheersbaarheid van brand, bouwstenen voor toekomstige regelgeving" van oktober 1995 van het ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Brandweer en Rampenbestrijding, Afdeling Preventiebeleid (hierna: het brandbeveiligingsconcept) niet onverkort kan worden toegepast bij de beoordeling en regulering van de milieugevolgen van een brand. Verder kan volgens haar niet zonder meer een relatie worden gelegd tussen de beheersbaarheid van een brand en de vuurlast enerzijds en het ontstaan van nadelige milieugevolgen anderzijds. Appellante stelt tevens dat verweerder onvoldoende kwantitatieve en kwalitatieve risico-analyses heeft uitgevoerd. Zij voert aan dat het door haar ingediende plan van aanpak voorziet in deugdelijke voorzieningen ten behoeve van compartimentering, zodat branddoorslag en -overslag is uitgesloten. Ten slotte betoogt appellante dat ten onrechte bestaande rechten worden aangetast.
2.2.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het brandbeveiligingsconcept de meest recente en algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten bevat. Volgens hem moet de gevraagde vergunning worden geweigerd, omdat slechts een beheersbare brand als bedoeld in het brandbeveiligingsconcept, alsmede een aanvaardbare milieubelasting kan worden verkregen door voorzieningen of maatregelen voor te schrijven die de grondslag van de aanvraag te buiten gaan, zoals het terugbrengen van de hoeveelheid banden in de opslaghallen. Het door appellante ingediende plan van aanpak biedt volgens verweerder geen aanvaardbaar niveau ten aanzien van brandwerendheid en beheersbaarheid. Bovendien acht hij de kans op een bandenbrand niet gering. Het uitvoeren van een risico-analyse acht verweerder overbodig, omdat in de inrichting geen grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden opgeslagen. Vanwege het belang van de bescherming van het milieu bestaat volgens hem in het onderhavige geval geen ruimte om bestaande rechten te eerbiedigen dan wel rekening te houden met de feitelijke, reeds vergunde bedrijfsvoering.
2.2.2. Verweerder heeft bij de beoordeling van de brandwerendheid van de onderhavige inrichting, en daarmee van de brandveiligheid, aansluiting gezocht bij eerdergenoemd brandbeveiligingsconcept. In dit kader heeft verweerder tevens rekening gehouden met adviezen over de onderhavige inrichting van de regionale brandweer, het rapport “Handreiking Opslag van autobanden” van het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (hierna: het NIBRA) van december 2002 en het rapport “Brandbeheersing bij opslag van gebruikte banden” van Adviesgroep AVIV B.V. van maart 1998. Vast staat dat in deze rapporten eveneens is aangesloten bij het brandbeveiligingsconcept.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 september 2003 in zaak no. 200202877/1 (www.raadvanstate.nl) is het in beginsel niet in strijd met het recht dat het bevoegd gezag bij de invulling van de beoordelingsvrijheid gebruik maakt van het brandbeveilingsconcept. Mede gelet op het deskundigenbericht hieromtrent, is de Afdeling niet gebleken van zodanige concrete aanwijzingen dat het brandbeveiligingsconcept zich in het onderhavige geval niet zou lenen voor navolging.
2.2.3. In het brandbeveiligingsconcept wordt als een van de hoofddoelen van brandbeveiliging genoemd dat een brand in een gebouw zodanig beheersbaar moet zijn, dat zowel direct als indirect een zo weinig mogelijk nadelig effect buiten een vooraf bepaald gebied ontstaat. Daarbij wordt gedoeld op de nadelige effecten die buiten een brandcompartiment kunnen optreden.
Onder verwijzing naar eerdergenoemde adviezen van de regionale brandweer en de rapporten van het NIBRA en Adviesgroep AVIV B.V. stelt verweerder zich op het standpunt dat de nadelige milieugevolgen die in het onderhavige geval door een brand kunnen worden veroorzaakt, kunnen bestaan uit luchtverontreiniging, alsmede uit verontreiniging van de bodem, het grondwater en het oppervlaktewater als gevolg van het bluswater en vanwege ontledings- en verbrandingsproducten.
Mede gelet op het deskundigenbericht hieromtrent, ziet de Afdeling in het door appellante aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre berust op een ondeugdelijke motivering dan wel onzorgvuldig is voorbereid. In dit kader wijst de Afdeling er nog op dat in de aanvraag overeenkomstige nadelige gevolgen voor het milieu worden genoemd die kunnen worden veroorzaakt door een brand in de inrichting.
De hier aan de orde zijnde beroepsgrond faalt.
2.2.4. Het brandbeveiligingsconcept bevat een reken- en beslismodel ter bepaling van de grootte van een brandcompartiment met de daarbij behorende voorwaarden. De omvang van een compartiment hangt af van de situering, het gebruik en de aan te brengen voorzieningen. Daarbij wordt verwacht dat bij de op deze wijze bepaalde grootte van een compartiment in geval van brand geen sprake zal zijn van een onbeheersbare situatie. Op grond van de stukken staat vast dat, naarmate een brand binnen een bepaald compartiment minder beheersbaar wordt, er een grotere kans bestaat dat een brand overslaat tot buiten het compartiment. Voldoende aannemelijk is geworden dat dit kan leiden tot nadelige gevolgen voor het milieu.
In het brandbeveiligingsconcept wordt de vuurbelasting uitgedrukt in een equivalent aantal kilo’s vurehout per vierkante meter oppervlak van het brandcompartiment. De equivalentie heeft daarbij betrekking op de energie die vrijkomt bij (volledige) verbranding. Naar het oordeel van de Afdeling staat op grond van het deskundigenbericht vast dat de luchtverontreiniging en de hoeveelheid vrijkomend bluswater die mogelijk is verontreinigd, toenemen naarmate de vuurbelasting hoger is. Anders dan appellante betoogt, bestaat derhalve wel degelijk een verband tussen de vuurbelasting en de mogelijke nadelige gevolgen voor het milieu. Dat de mate waarin zich nadelige gevolgen zullen voordoen mede wordt bepaald door onder meer de aard van de omgeving en de aard van de opgeslagen materialen, maakt dat niet anders.
Gelet hierop treft het beroep ook in zoverre geen doel.
2.2.5. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitvoeren van een door appellante gewenste kwantitatieve en kwalitatieve risico-analyse niet nodig is om de feitelijke kans op een brand in kaart te brengen met het oog op de te treffen brandwerende maatregelen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat blijkens het deskundigenbericht sprake is van een reële kans op een grootschalige bandenbrand in de inrichting, doch niet van een onaanvaardbaar extern veiligheidsrisico op grond waarvan een risico-analyse noodzakelijk zou zijn. Verder staat vast dat de aanvraag geen betrekking heeft op een inrichting waarop paragraaf 3 van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 betrekking heeft, zodat de aanvraag derhalve niet op grond van artikel 5.15, eerste lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer vergezeld diende te gaan van die onderdelen van een veiligheidsrapport als bedoeld in artikel 10 van Pro het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 die betrekking hebben op de risico’s voor personen buiten de inrichting en voor het milieu.
Het beroep slaagt in zoverre niet.
2.2.6. Het door appellante genoemde plan van aanpak, opgesteld door Lichtveld Buis & Partners B.V. en gedateerd 12 februari 2002, is als bijlage bij de aanvraag gevoegd. Om in geval van een calamiteit (brand) te kunnen spreken over een beheersbare situatie, worden in dit plan drie afzonderlijk te nemen maatregelen voorgesteld. Ten eerste voorziet het plan in het bouwen van een aaneengesloten, semi U-vormige brandmuur op de erfscheiding ter voorkoming van brandoverslag naar derden (buurbedrijven) in de directe omgeving. Ten tweede wordt voorgesteld een brandmuurgedeelte te plaatsen tussen de twee opslaghallen, daar waar de onderlinge afstand gering is, zodat het risico van brandoverslag van de ene hal naar de andere hal wordt beperkt. De derde maatregel waarin het plan van aanpak voorziet, is het maximaliseren van de stapelhoogte binnen de opslaggebouwen tot 5,5 meter en het maximaliseren van de hoeveelheid opgeslagen banden tot 50.000 stuks in hal 1 en 70.000 stuks in hal 2.
Verweerder stelt zich daarentegen op het standpunt dat in opslaghal 1 maximaal 26.075 banden mogen worden opgeslagen en in opslaghal 2 maximaal 27.191 banden om in geval van brand een beheersbare situatie te kunnen bereiken. Bij deze berekening zijn de twee hallen als twee aparte compartimenten beschouwd. De Afdeling ziet mede gelet op het deskundigenbericht geen aanleiding voor het oordeel dat deze berekening onjuist zou zijn.
Zoals verweerder in de considerans opmerkt, hetgeen in het deskundigenbericht wordt bevestigd, kan op basis van het brandbeveiligingsconcept in beginsel de mogelijkheid worden geboden om meer banden op te slaan in een compartiment. Dat is echter slechts mogelijk indien de nodige voorzorgsmaatregelen worden getroffen, bijvoorbeeld een doeltreffende sprinklerinstallatie wordt aangebracht, sprake is van een onbrandbare buitenzijde van gevels en dak en van een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) die minimaal gelijk is aan de maatgevende vuurbelasting in kg vurehout/m2 met een minimum van 60 minuten. Vast staat echter dat deze maatregelen in de onderhavige inrichting niet zijn getroffen en dat de aanvraag uitgaat van een minder vergaand voorzieningenniveau tegen brandoverslag en branddoorslag. Blijkens het deskundigenbericht zijn voorts hoge kosten verbonden aan het aanbrengen van een sprinklerinstallatie en aan het verrichten van bouwkundige voorzieningen ten aanzien van de hallen om het aanbrengen van een sprinklerinstallatie mogelijk te maken.
Gelet op het voorgaande staat naar het oordeel van de Afdeling vast dat het niet mogelijk is om zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten zodanige voorschriften en beperkingen aan de vergunning te verbinden dat de nadelige gevolgen voor het milieu door brand worden voorkomen dan wel voldoende worden beperkt. Derhalve heeft verweerder terecht aanleiding gezien de gevraagde revisievergunning om redenen van brandveiligheid te weigeren.
2.2.7. Aangaande bestaande rechten overweegt de Afdeling nog het volgende.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende vergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2.
Bij besluit van 10 november 1992 is voor de onderhavige inrichting krachtens de Afvalstoffenwet een oprichtingsvergunning verleend voor de duur van tien jaar. Deze oprichtingsvergunning is sinds 18 december 2002 geëxpireerd. De Afdeling overweegt dat appellante om die reden aan deze vergunning geen bestaande rechten in de zin van artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan ontlenen. Dit betekent echter niet zonder meer dat bij de beoordeling van de aanvraag de omstandigheid dat destijds een onherroepelijke vergunning is verleend voor dezelfde soort activiteiten geheel buiten beschouwing zou kunnen blijven. In dit kader merkt de Afdeling op dat blijkens de van de oprichtingsvergunning deel uitmakende aanvraag de totale maximale opslagcapaciteit in de inrichting in de in 1992 vergunde situatie ongeveer 80.000 banden bedroeg en de doorzetcapaciteit in die situatie ongeveer 600.000 banden. Weliswaar staat in diezelfde aanvraag vermeld dat de inrichting zal worden uitgebreid met een nieuwe opslaghal, doch daarbij wordt geen opslagcapaciteit genoemd. Bovendien is ook verweerder, zoals ter zitting is gebleken, uitgegaan van een maximale vergunde opslagcapaciteit van 80.000 banden in de oude situatie. Thans is daarentegen een totale maximale opslagcapaciteit aangevraagd van 120.000 banden en een uitbreiding van de doorzet van het aantal banden tot 2.000.000 banden. Deze aanvraag ziet derhalve op een uitbreiding van de omvang van de activiteiten in de inrichting. Reeds hierom heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat vergunningverlening niet kan worden gerechtvaardigd met een beroep op bestaande rechten. Dat, naar appellante stelt, feitelijk reeds jarenlang een opslagcapaciteit van 120.000 banden wordt benut, leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel.
2.3. Het beroep is ongegrond.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.D. Geertsema, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Geertsema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2004
335.