Uitspraak
200305736/1.
Datum uitspraak: 1 september 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2003, kenmerk 902576, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting op het adres [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 21 juli 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 26 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 27 augustus 2003, en appellanten sub 2 bij brief van 28 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2003, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 25 september 2003. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 25 september 2003.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 maart 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en appellanten sub 1 en sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. P.J.C.D. van Dijk, advocaat te Tilburg, en R. Brink, gemachtigde, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. A.M. Mohnen, advocaat te Venlo, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y. van Hoven en ing. J.J.A. Voesenek, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting hebben appellanten sub 2 het beroepsonderdeel inzake de vervoersbewegingen ingetrokken.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Ten aanzien van het beroep van appellante sub 1 overweegt de Afdeling het volgende.
2.4. Appellante stelt allereerst dat ten onrechte niet is besloten tot restitutie van de voor de aanvraag om vergunning betaalde leges.
Dit betoog slaagt niet. Een besluit op de aanvraag om een milieuvergunning dient, gezien de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer, ertoe te strekken dat een vergunning moet worden geweigerd of moet worden verleend onder het stellen van voorschriften en beperkingen. Verweerder staat gelet hierop terecht op het standpunt dat het besluit tot vergunningverlening niet kan strekken tot restitutie van leges.
2.5. Verder heeft verweerder volgens appellante ten onrechte geoordeeld dat geen sprake is van bestaande rechten. Appellante acht hierbij van belang dat verweerder niet tijdig een besluit op de aanvraag om vergunning heeft genomen.
2.5.1. Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij het verlenen van een zogenoemde revisievergunning als geregeld in dit artikel, de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2.
2.5.2. De eerder, bij besluit van 26 maart 1992, voor de inrichting verleende vergunning had een looptijd van vijf jaar. Deze vergunning was derhalve op het moment van het nemen van het bestreden besluit reeds vervallen. Verweerder heeft dan ook terecht geen revisievergunning, maar een oprichtingsvergunning verleend. Zoals verweerder terecht heeft geconcludeerd zijn bij het verlenen van een oprichtingsvergunning bestaande rechten, als bedoeld in artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet aan de orde. Dat het bestreden besluit niet binnen de ingevolge artikel 3:28 van Pro de Algemene wet bestuursrecht geldende beslistermijn is genomen, maakt dat niet anders. Dit beroepsonderdeel slaagt niet.
2.6. Appellante stelt vervolgens dat verweerder er in het bestreden besluit ten onrechte van is uitgegaan dat in de nabijheid van de inrichting staande vakantiehuizen permanent zullen worden bewoond. Het gemeentebestuur van Dongen zou hebben aangekondigd dat handhavend zou worden opgetreden tegen permanente bewoning.
2.6.1. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, van de Wet milieubeheer moet het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval, voorzover hier van belang, de met betrekking tot het gebied waar de inrichting is gelegen redelijkerwijs te verwachten toekomstige ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu betrekken.
2.6.2. Vast staat dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit permanente bewoning van de vakantiehuizen plaatsvond. Uit de stukken noch het verhandelde ter zitting blijkt dat het dermate zeker was dat deze permanente bewoning zou worden beëindigd, dat dit als een redelijkerwijs te verwachten toekomstige ontwikkeling bij de beslissing op de aanvraag had moeten worden betrokken. Ook dit beroepsonderdeel slaagt derhalve niet.
2.7. Appellante kan zich vervolgens niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschriften 1.6.1 en 1.6.2. Deze voorschriften strekken er toe dat aan de zuidoost zijde van de inrichting beplanting wordt aangelegd. Volgens appellante is dit niet mogelijk omdat zich hier de afvoer van bedrijfsafvalwater bevindt. Ter zitting heeft appellante nog gesteld dat recent bekend is geworden dat de omgeving van de inrichting aanzienlijk zal veranderen. Er zouden volgens appellante vooruitlopend daarop geen kosten moeten worden gemaakt voor een landschappelijke inpassing.
2.7.1. Verweerder stelt dat de aanwezigheid van de waterafvoer niet in de weg staat aan het aanleggen van beplanting. Het beroep van appellante sub 1 geeft geen aanleiding dit, in het deskundigenbericht onderschreven, standpunt onjuist te achten. Verder kan het betoog van appellante omtrent de wijziging van de omgeving evenmin slagen, reeds omdat dit betrekking heeft op een omstandigheid die zich zal voordoen na het nemen van het bestreden besluit.
2.8. Appellante kan zich verder niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.2.9. In dit voorschrift is bepaald dat de aan- en afvoerpaden ten behoeve van het gebruik van de loader minimaal 2,5 meter onder de maximale opslaghoogte van zeven meter moeten zijn gesitueerd. Verweerder acht dit voorschrift, zo blijkt uit het bestreden besluit, van belang omdat hiermee de loader achter een geluidscherm blijft.
Appellante stelt dat het voorschrift nutteloos is, omdat geluid zich horizontaal zou voortplanten. Verder heeft zij betoogd dat er geen relevante bijdrage aan de geluidbelasting zal optreden, indien de loader slechts een korte tijd op een grotere hoogte dan in voorschrift 2.2.9 is voorgeschreven wordt gebruikt.
2.8.1. De Afdeling constateert op basis van de stukken, waaronder het deskundigenbericht, dat in de aanvraag om vergunning en de daarbij behorende geluidrapporten is uitgegaan van de situatie dat de loader zich altijd achter het zeven meter hoge geluidscherm bevindt. De aanvraag maakt deel uit van de vergunning. Het voorschrift 2.2.9 legt deze aangevraagde en vergunde situatie nog eens expliciet vast. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder dit voorschrift niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
2.9. Appellante kan zich verder niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.4.1. In dit voorschrift is, kort weergegeven, bepaald dat een onderzoek ter vaststelling van de kwaliteit van de bodem moet worden verricht. Volgens appellante is een dergelijk onderzoek niet nodig, omdat in het verleden al een bodemonderzoek heeft plaatsgevonden.
2.9.1. Verweerder staat op het standpunt dat het nodig is om per verdachte locatie de situatie van de bodem vast te leggen. Daartoe is voorschrift 4.4.1 aan de vergunning verbonden.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat het voorschrift een gebruikelijk voorschrift is om een nulsituatie van de bodem- en grondwaterkwaliteit vast te stellen. Verder is in het deskundigenbericht vermeld dat het voorschrift niet uitsluit dat de reeds verrichte bodemonderzoeken – geheel of
gedeeltelijk – kunnen worden gebruikt ter voldoening aan het voorschrift. Dit laatste is door verweerder ter zitting bevestigd. Dit mede in aanmerking genomen ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder het voorschrift niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
2.10. Appellante kan zich tot slot niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.2.3. Daarin is bepaald dat dakgrind niet in de puinbreker mag worden bewerkt. Verweerder heeft volgens appellante ten onrechte niet volstaan met het verbieden van het bewerken van verontreinigd dakgrind.
2.10.1. Verweerder staat op het standpunt dat een goede scheiding van verontreinigd en niet-verontreinigd dakgrind niet uitvoerbaar is. Daarom zou bij bewerking van dakgrind de kans bestaan dat verontreinigd dakgrind vermengd raakt met niet-verontreinigde materialen. Verder is het breken van dakgrind volgens verweerder niet in overeenstemming met het Landelijk Afvalbeheerplan, waarin is vermeld dat de minimumstandaard voor dakgrind is: reinigen en nuttige toepassing.
2.10.2. In het deskundigenbericht is vermeld dat een scheiding van verontreinigd en niet-verontreinigd dakgrind, anders dan verweerder meent, mogelijk is. Op de slooplocatie kan worden beoordeeld of het dakgrind verontreinigd is of – bijvoorbeeld omdat het afkomstig is van een kunststof dak – schoon is. Verweerder heeft deze conclusie niet beargumenteerd weerlegd. Verweerder heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom scheiding van verontreinigd en niet-verontreinigd dakgrind niet mogelijk zou zijn.
Voorzover verweerder wijst op de in het Landelijk Afvalbeheerplan genoemde minimumstandaard voor dakgrind – reinigen en vervolgens nuttig toepassen – overweegt de Afdeling dat verweerder in het bestreden besluit noch elders duidelijk maakt waarom het breken van schoon grind niet een nuttige toepassing is die voldoet aan deze minimumstandaard.
2.10.3. Het bestreden besluit berust gezien het voorgaande, voorzover het betreft voorschrift 10.2.3, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
2.11. Ten aanzien van het beroep van appellanten sub 2, overweegt de Afdeling het volgende.
2.12. Voorzover appellanten zich in hun beroepschrift beperken tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen, overweegt de Afdeling dat verweerder in de considerans van het bestreden besluit is ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.13. Appellanten menen dat, indien – zoals verweerder stelt – het referentieniveau van het omgevingsgeluid 42 dB(A) bedraagt, de in de vergunning gestelde geluidgrenswaarden erg ruim zijn.
2.13.1. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.1 zijn grenswaarden voor het door de inrichting veroorzaakte langtijdgemiddelde beoordelingsniveau bij een aantal woningen in de omgeving van de inrichting gesteld van ten hoogste 50 dB(A).
2.13.2. Verweerder heeft bij de beoordeling van het door de inrichting veroorzaakte geluid de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening tot uitgangspunt genomen. Daarin is, voorzover hier van belang, vermeld dat voor nieuwe inrichtingen wordt getoetst aan de in de Handreiking opgenomen richtwaarden voor omgevingstypen, waarbij een overschrijding van de richtwaarde toelaatbaar kan zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij het referentieniveau van het omgevingsgeluid een belangrijke rol speelt.
Verweerder heeft in aanmerking genomen dat voor de inrichting in het verleden reeds een vergunning is verleend. Deze vergunning was verleend voor een periode van vijf jaar, en is inmiddels verlopen. De thans toegestane geluidbelasting neemt niet toe ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Bovendien zijn binnen de inrichting, aldus verweerder, een aantal geluidreducerende maatregelen getroffen, waaronder het plaatsen en verhogen van geluidschermen. Het is, zo heeft verweerder ter zitting uiteengezet, redelijkerwijs niet mogelijk om verdergaande maatregelen te vergen. Onder de omstandigheden van dit geval acht verweerder het aanvaardbaar om op basis van een bestuurlijke afweging als bedoeld in de Handreiking de richtwaarden te overschrijden tot de in voorschrift 2.1.1 opgenomen grenswaarden van maximaal 50 dB(A). De Afdeling vindt geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder dit standpunt niet in redelijkheid heeft kunnen innemen.
2.14. Appellanten betogen vervolgens met betrekking tot de voorverkleinactiviteiten dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 2.2.7, 10.4.1 en 10.4.5 niet handhaafbaar zijn.
In voorschrift 2.2.7 is bepaald dat, kort weergegeven, bij overslaan of verplaatsen van puin(granulaat) de hoogte van de vrije val van het materiaal maximaal één meter mag zijn.
In voorschrift 10.4.1 is bepaald dan bij het in werking zijn van de crusher, deze dient te zijn opgesteld op een bed van ongebroken puin van ten minste drie meter hoogte boven maaiveld.
In voorschrift 10.4.5 is, kort weergegeven, bepaald dat de pneumatische hamer zo ver mogelijk van de geluidimmissiepunten moet zijn opgesteld, en moet zijn afgeschermd door middel van een partij ongebroken puin met een hoogte van drie meter en een lengte van vijftig meter.
Appellanten hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting, redenen aangevoerd op grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat bovengenoemde voorschriften niet zouden kunnen worden gehandhaafd. Dit beroepsonderdeel slaagt derhalve evenmin.
Voorzover uit het deskundigenbericht zou kunnen worden afgeleid dat als gevolg van de voorverkleinactiviteiten een overschrijding van de gestelde geluidgrenswaarden zou kunnen plaatsvinden, overweegt de Afdeling nog dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting voldoende aannemelijk is geworden dat een dergelijke overschrijding niet behoeft plaats te vinden.
2.15. Appellanten betogen tot slot dat de aan de vergunning verbonden voorschriften ontoereikend zijn ter voorkoming van stofhinder. Zij zijn verder, onder verwijzing naar het Besluit luchtkwaliteit, beducht voor het vrijkomen van zwevende deeltjes bij het bewerken van puin in de inrichting.
2.15.1. In de paragrafen 9.7, 9.8, 10.3, 10.5 en 10.6 van de vergunningvoorschriften heeft verweerder een aanzienlijk aantal voorschriften gesteld ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder. In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat, gezien de situatie ter plaatse en het samenstel van deze voorschriften en de aangebrachte voorzieningen, de vergunning voldoende waarborgen biedt om stofhinder naar de omgeving te voorkomen. Appellanten hebben geen argumenten naar voren gebracht die grond geven om te twijfelen aan de conclusie in het deskundigenbericht. In dit verband merkt de Afdeling op dat het betoog van appellanten dat de voorschriften niet allemaal worden nageleefd, geen betrekking heeft op de vraag of de voorschriften als zodanig toereikend kunnen worden geacht.
Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat mogelijke stofhinder voldoende wordt voorkomen dan wel beperkt.
2.15.2. In artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit zijn grenswaarden voor de concentratie in de lucht van zwevende deeltjes (PM10), ook wel fijn stof genoemd, opgenomen.
In het deskundigenbericht is vermeld dat uit onderzoek blijkt dat puinbreekactiviteiten zoals die in de inrichting plaatsvinden geen significante bijdrage leveren in de fijn stofconcentratie. De bij het bestreden besluit vergunde uitbreiding van de bewerkingscapaciteit zal derhalve, zo is in het deskundigenbericht vermeld, niet of nauwelijks de fijn stofconcentratie in de buitenlucht laten toenemen.
Verweerder heeft in aanvulling hierop ter zitting nader onderbouwd uiteengezet dat, kort weergegeven, de achtergrondconcentratie van fijn stof in de omgeving van de inrichting – ook als daarbij de bijdrage van de inrichting als thans vergund wordt betrokken – voldoet en blijft voldoen aan de in artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit gestelde grenswaarden. Appellanten hebben dit betoog van verweerder niet beargumenteerd bestreden. Ook overigens vindt de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat het standpunt van verweerder niet juist is. Gezien het voorgaande slaagt het beroepsonderdeel inzake fijn stof niet.
2.16. Gezien het voorgaande is het beroep van appellante sub 1 gedeeltelijk gegrond en zijn de beroepen voor het overige ongegrond.
2.17. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellante sub 1 gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 8 juli 2003, kenmerk 902576, voorzover het betreft het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.2.3;
III. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 847,88, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellante sub 1;
V. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van der Maesen de Sombreff
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2004
262.