Uitspraak
200307249/1.
Datum uitspraak: 22 september 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2003, kenmerk 2.01.0527, heeft verweerder aan appellant een vergunning verleend krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) voor het lozen van stoffen, afkomstig van de in een gespecialiseerd bollenteeltgebied gelegen percelen die deel uitmaken van het bloembollenteeltbedrijf van appellant. Dit besluit is op 26 september 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 30 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 november 2003.
Bij brief van 31 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2004, waar appellant, in persoon, en bijgestaan door mr. L. de Kok, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door R. Akkermans, J. Langenberg en mr. P.J.J. Oosterling, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Appellant is van mening dat in voorschrift 4, tweede lid, ten onrechte niet is bepaald dat indien niet binnen een bepaalde termijn een schriftelijke goedkeuring wordt verleend met betrekking tot het gebruik van nieuwe percelen, goedkeuring moet worden geacht fictief te zijn verleend. Een termijn van een week acht hij hiervoor wenselijk.
2.2.1. Ingevolge voorschrift 4, eerste lid, dient voorafgaand aan het planten van de bloembollen aan het hoogheemraadschap de wijzigingen in de te gebruiken percelen te worden gemeld. Het betreft hierbij:
a. nieuwe percelen die niet in de aanvraag zijn weergegeven en die door appellant voor de teelt van bloembollen worden gebruikt;
b. percelen die niet meer door appellant voor de teelt van bloembollen worden gebruikt.
Ingevolge voorschrift 4, tweede lid, behoeft een nieuw perceel, zoals aangegeven in het eerste lid, onder a, een schriftelijke goedkeuring van het hoofd van de afdeling Vergunningverlening Wvo alvorens het valt onder de werking van de aan appellant verleende vergunning. Vorenstaande geschiedt bij een voor bezwaar vatbaar besluit.
2.2.2. Verweerder heeft met de in vergunningvoorschrift 4, eerste lid, onder a, en tweede lid voorgeschreven meldingsplicht en de schriftelijke goedkeuring daarvan beoogd om nieuwe percelen, te weten percelen die niet in de aanvraag zijn vermeld en die gedurende één of meer seizoenen door appellant worden gehuurd of gepacht, zonder meer onder de werking van de lozingsvergunning te brengen.
2.2.3. De Afdeling is van oordeel dat het stelsel van vergunningverlening krachtens de Wvo niet toestaat dat buiten de vergunningaanvraag om door een in de vergunning geregelde meldings- en goedkeuringsprocedure nieuwe vergunningplichtige lozingen onder de werking van deze vergunning worden gebracht. Bij de beoordeling van de waterkwaliteitsaspecten van de aanvraag kon immers met dergelijke nieuwe lozingen geen rekening worden gehouden. Aldus zou appellant voor iedere nieuwe lozing een nieuwe lozingsvergunning moeten aanvragen, indien de eigenaar van de desbetreffende percelen niet reeds over een daarvoor toereikende vergunning beschikt. Niettemin ziet de Afdeling van vernietiging van dit voorschrift af, aangezien appellant daardoor in een slechtere positie zou komen te verkeren dan wanneer hij geen beroep zou hebben ingesteld op dat punt. In het licht van het vorenstaande kan het verzoek van appellant om een termijn te stellen voor het goedkeuren van de melding van het gebruik van een nieuw perceel in ieder geval niet slagen. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.3. Appellant betoogt voorts dat in voorschrift 4 ten onrechte niet is bepaald dat verweerder ten aanzien van percelen die door hem niet meer voor de teelt van bloembollen worden gebruikt een besluit dient te nemen dat strekt tot het buiten werking stellen van de vergunningvoorschriften, zodat appellant niet meer aansprakelijk is voor eventuele gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater.
2.3.1. De Afdeling maakt allereerst onderscheid tussen enerzijds lozingen door appellant vanaf percelen die door hem worden gehuurd of gepacht en die niet in de vergunningaanvraag zijn vermeld, en anderzijds lozingen door appellant afkomstig van zijn eigen percelen, waarop de lozingsvergunning betrekking heeft.
2.3.2. Ten aanzien van het melden van het beëindigen van het gebruik van door appellant gehuurde of gepachte percelen overweegt de Afdeling dat, nu het stelsel van de Wvo er aan in de weg staat dat het gebruik van nieuwe percelen wordt gemeld, het melden van het beëindigen daarvan evenmin in overeenstemming is met het stelsel van de Wvo.
2.3.3. Ten aanzien van het melden door appellant van het beëindigen van het eigen gebruik van zijn percelen overweegt de Afdeling dat, indien hij die percelen aan een ander verhuurt of verpacht, die huurder of pachter gebruik kan maken van de aan appellant verleende lozingsvergunning, zolang sprake is van een zelfde lozing als bedoeld in die vergunning. Een lozingsvergunning is immers lozingsgebonden en niet persoonsgebonden. De huurder of pachter die feitelijk loost is daarom aansprakelijk voor de van die percelen afkomstige lozingen en voor de naleving van de vergunningvoorschriften. Temeer nu de overgang naar een andere lozer ingevolge voorschrift 4 moet worden gemeld aan het bevoegd gezag, is de vrees van appellant dat hij aansprakelijk is voor eventuele gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door lozingen vanaf zijn eigen percelen door een ander, ongegrond. Indien de huurder of de pachter anders wenst te lozen dan ingevolge de vergunning is toegestaan, dan dient diegene daarvoor een nieuwe lozingsvergunning aan te vragen. Ook in dat geval is de feitelijke lozer aansprakelijk.
Gelet op het vorenstaande is een besluit dat strekt tot het buiten werking stellen van de aan de vergunning verbonden voorschriften vanwege het verhuren of verpachten van percelen niet noodzakelijk. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding het besluit in zoverre te vernietigen.
Met betrekking tot de melding ten aanzien van percelen die door appellant niet meer voor de teelt van bloembollen worden gebruikt en die evenmin aan een ander worden verhuurd of verpacht, voorzien de Awb en de Wet milieubeheer in procedures tot (gedeeltelijke) intrekking van de vergunning. Het beroep slaagt in zoverre evenmin.
2.4. Appellant stelt dat in de vergunningvoorschriften ten onrechte niet is bepaald dat de windsnelheid tevens door eigen metingen mag worden vastgesteld.
2.4.1. Ingevolge voorschrift 6, eerste lid, is, indien bij harde wind (windkracht van meer dan 4 Beaufort, gemeten op tien meter hoogte) redelijkerwijs een bespuiting niet langer kan worden uitgesteld vanwege een teeltbedreigende situatie, een bespuiting toegestaan onder de onder a en b genoemde voorwaarden.
Ingevolge voorschrift 8, zevende lid, dient voor het bepalen van de windsnelheid gebruik te worden gemaakt van een erkende weerlijn/fax. Bepalend hierbij zijn de meest recente verwachtingswaarden ten aanzien van de windkracht.
2.4.2. Het beroep richt zich niet tegen de norm voor de windkracht in voorschrift 6, maar tegen de in voorschrift 8, zevende lid, voorgeschreven wijze waarop de windsnelheid dient te worden bepaald. Uit onder meer het verweerschrift blijkt dat verweerder bij nader inzien geen bezwaar heeft tegen de door appellant voorgestelde meetmethode. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat voorschrift 8, zevende lid, zich niet verdraagt met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
2.5. Appellant betoogt voorts dat in voorschrift 6, tweede lid, ten onrechte is bepaald dat, indien natte weersomstandigheden ertoe leiden dat er sprake is van een teeltbedreigende situatie, een schriftelijk voorstel moet worden gedaan, dat vervolgens door verweerder moet worden goedgekeurd. Zijns inziens is dit gelet op de spoedeisendheid van een dergelijke situatie niet wenselijk en had moeten worden bepaald dat kan worden volstaan met het indienen van een melding, net als de verplichtingen die gelden bij een teeltbedreigende situatie indien sprake is van harde wind.
2.5.1. In voorschrift 6, tweede lid, is geregeld onder welke voorwaarden een bespuiting is toegestaan indien het door natte weersomstandigheden niet mogelijk is een bespuiting uit te voeren met de door appellant normaliter gebruikte spuitapparatuur, weergegeven in de aanvraag, en een bespuiting redelijkerwijs niet langer kan worden uitgesteld vanwege een teeltbedreigende situatie.
Samengevat weergegeven is voor natte weersomstandigheden bepaald dat appellant voorafgaand aan een bespuiting aan verweerder een voorstel moet doen over de wijze waarop de bespuiting onder de aangeduide omstandigheden het best kan worden uitgevoerd. Indien verweerder niet binnen 24 uur op het voorstel reageert, wordt ingevolge het bepaalde in het tweede lid, onder c, aangenomen dat het voorstel is goedgekeurd.
2.5.2. Volgens verweerder wordt bij de in het kader van voorschrift 6, tweede lid genoemde goedkeuringsprocedure onder meer beoordeeld of bij de alternatieve methode de druppeldrift voldoende is beperkt. Ter zitting is gebleken dat dit voorschrift slechts ziet op situaties waarin er gedurende zo lange tijd sprake is van natte weersomstandigheden, dat de gronden niet meer kunnen worden betreden. Van een acuut belang om in een dergelijke situatie onmiddellijk te kunnen spuiten, is niet gebleken. Gelet daarop en op de door verweerder uit te voeren beoordeling terzake, acht de Afdeling de in het tweede lid, onder c, opgenomen beslistermijn van 24 uur niet onredelijk lang. Het beroep slaagt in zoverre niet.
2.6. Appellant stelt zich op het standpunt dat voorschrift 9, derde lid, onder a, derde volzin, waarin is bepaald dat belangrijke teelttechnische redenen mede bepalend zijn bij het optimaal afstemmen van de bemesting op de behoefte van het gewas onvoldoende bepaald is en bovendien innerlijk tegenstrijdig is met de verplichting in voorschrift 9, derde lid, onder a, eerste en tweede volzin.
2.6.1. Verweerder heeft met voorschrift 9, derde lid, beoogd de bemestingsadviezen van het Praktijkonderzoek Plant en Omgeving Sector Bloembollen (hierna: het PPO Sector Bloembollen) als leidraad in het bemestingsplan te laten hanteren om de bemesting zo goed mogelijk af te stemmen op de behoefte van het gewas. Op grond van teelttechnische redenen mag hiervan worden afgeweken, aldus verweerder.
2.6.2. De Afdeling stelt vast dat ingevolge voorschrift 9, derde lid, het gebruik van meststoffen dient plaats te vinden aan de hand van een bemestingsplan. In de eerste en tweede volzin van voorschrift 9, derde lid, onder a, is bepaald dat de fosfaat- en stikstofbemesting optimaal moet worden afgestemd op de behoefte van het gewas en dat hierbij de meest recente bemestingsadviezen van het PPO Sector Bloembollen te Lisse als leidraad moeten worden gehanteerd. Naar het oordeel van de Afdeling is het voorschrift in zoverre duidelijk en niet voor verschillende uitleg vatbaar. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is in zoverre dan ook geen sprake.
In de derde volzin van voorschrift 9, derde lid, onder a, is bepaald dat belangrijke teelttechnische redenen mede bepalend zijn bij het optimaal afstemmen van de bemesting op de behoefte van het gewas. De Afdeling stelt vast dat de in deze volzin gebezigde term “belangrijke teelttechnische redenen” niet in de vergunning is gedefinieerd. Hierdoor is het niet duidelijk in welke omstandigheden een afwijking van de eerdergenoemde leidraad wordt toegestaan. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Gelet hierop moet de derde volzin van voorschrift 9, derde lid, onder a, worden vernietigd.
2.7. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de voorschriften 8, zevende lid, en 9, derde lid, onder a, derde volzin, betreft. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier van 19 september 2003, kenmerk 2.01.0527, voorzover het de voorschriften 8, zevende lid, en 9, derde lid, onder a, derde volzin, betreft;
III. draagt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier te worden betaald aan appellant;
VI. gelast dat het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Stolker
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2004
157-353.