Uitspraak
200307253/1.
Datum uitspraak: 22 september 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], firmanten van [naam v.o.f.], wonend te [woonplaats],
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2003, kenmerk 2.01.0536, heeft verweerder aan [naam v.o.f.], waarvan appellanten de vennoten zijn, een vergunning verleend krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) voor het lozen van stoffen, afkomstig van de in een gespecialiseerd bollenteeltgebied gelegen percelen die deel uitmaken van het bedrijf van appellanten. Dit besluit is op 26 september 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op 31 oktober 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 december 2003.
Bij brief van 22 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2004, waar appellanten, van wie [gemachtigde] in persoon, en bijgestaan door mr. drs. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door R. Akkermans, J. Langenberg en mr. P.J.J. Oosterling, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7,
vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 1, zesde lid, van de Wvo wordt bij het verlenen, wijzigen of intrekken van een vergunning als bedoeld in het eerste en derde lid, rekening gehouden met de in de artikelen 5 en 9 van de Wet op de waterhuishouding bedoelde beheersplannen.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Appellanten kunnen zich niet verenigen met de vanwege de natuurfunctie van het oppervlaktewater opgenomen verplichtingen tot het gecertificeerd registreren (voorschrift 7) en het toepassen van de milieumeetlat bij de keuze van het gewasbeschermingsmiddel (voorschrift 9, dertiende lid).
Primair betogen zij dat het toekennen van de nevenfunctie ‘natuur’ aan het oppervlaktewater langs hun percelen in strijd is met het provinciaal ruimtelijk en natuurbeleid. Verder leidt deze functietoekenning volgens hen tot grotere administratieve lasten, hetgeen huns inziens niet opweegt tegen het voordeel voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. Zij verwachten dat de mogelijkheid om hun percelen te verpachten door die lasten zal worden bemoeilijkt.
Verder achten zij die twee voorschriften ondoelmatig, aangezien de beoogde verbetering van de waterkwaliteit door de instroom van water uit de daarnaast of in de nabijheid gelegen percelen waarvoor geen aanvullende voorschriften gelden, ongedaan wordt gemaakt. Het feit dat aan het nabijgelegen bloembollenteeltbedrijf van [belanghebbende] geen aanvullende voorschriften zijn gesteld achten appellanten in strijd met het rechtsgelijkheidsbeginsel.
2.2.1. Verweerder acht de voorschriften 7, eerste lid, en 9, dertiende lid, noodzakelijk vanwege de ligging van de percelen van appellanten naast of nabij oppervlaktewater met de nevenfunctie ‘natuur’ in een gebied dat de hoofdfunctie ‘agrarisch’ kent. De functietoekenning staat volgens hem onherroepelijk vast.
2.2.2. Verweerder heeft bij de beoordeling van de aanvraag de door hem op 9 januari 2002 vastgestelde notitie “Beleidslijn Wvo-vergunning 2001 Bloembollenbedrijven” (hierna: de Beleidslijn) tot uitgangspunt genomen. In de Beleidslijn is weergegeven hoe verweerder bij de bloembollenteelt in een gespecialiseerd bloembollenteeltgebied uitvoering geeft aan de doelstelling uit het tweede Waterbeheersplan Hollands Noorderkwartier (hierna: WBP2), waaraan door het college van gedeputeerde staten goedkeuring is verleend. In de Beleidslijn is onder meer een overzicht gegeven van diverse typen lozingsvergunningen voor bestaande en nieuwe bedrijven. Voor een bestaand bloembollenbedrijf geldt onder meer een bemonsteringsplicht voor de meststoffensituatie op de percelen en een registratieplicht voor de gebruikte meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen. Voor bestaande bedrijven langs water met een bijzondere functie geldt als aanvullende maatregel onder meer dat de milieumeetlat dient te worden toegepast bij de keuze van gewasbeschermingsmiddelen.
2.2.3. Ten aanzien van de functietoekenning van het oppervlaktewater overweegt de Afdeling het volgende.
De percelen van appellanten zijn gelegen langs oppervlaktewater waaraan in het WBP2 de hoofdfunctie ‘agrarisch’ en de nevenfunctie ‘natuur’ is toegekend. Door de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2003 in zaak no. 200300634/1 is het WBP2 onherroepelijk geworden. Het WBP2 is gebaseerd op het tweede Waterhuishoudingsplan (hierna: WHP2) van de provincie Noord-Holland. Dat plan is gebaseerd op het landelijke waterbeleid uit de Vierde Nota Waterhuishouding. Gelet op artikel 1, zesde lid, van de Wvo diende verweerder bij de beslissing op de aanvraag dan ook rekening te houden met die functietoekenning. Het betoog van appellanten dat het toekennen van de nevenfunctie “natuur” aan het oppervlaktewater langs hun percelen in strijd is met het provinciaal ruimtelijk en natuurbeleid treft dan ook geen doel.
In het licht van de toekenning van de nevenfunctie “natuur” aan het oppervlaktewater, gelegen langs de percelen van appellanten, zal de Afdeling hieronder de rechtmatigheid beoordelen van de voorschriften 7, eerste lid en 9, dertiende lid.
2.2.4. Ingevolge voorschrift 7, eerste lid, dient ten aanzien van de percelen van appellanten het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen te worden geregistreerd volgens een gecertificeerd milieukwalificatiesysteem. Gedacht kan worden aan MPS. Vanaf 1 januari 2004 kan gebruik worden gemaakt van een door de KAVB ontwikkeld registratiesysteem.
2.2.5. De Afdeling heeft in de uitspraak in zaak no.
200300918/1van 19 mei 2004 onder meer op basis van advies van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (hierna: het RIZA) van 1 juli 2002, kenmerk EMD/4104, en het in die zaak door de StAB uitgebrachte deskundigenbericht geoordeeld dat een registratie- en bewaarplicht, zoals voorgeschreven in voorschrift 8, meer bijdraagt aan het inzicht in de relatie van het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen en de omvang van lozingen dan een bemonsteringsplicht. Dergelijke verplichtingen konden gelet daarop ook in dit geval worden opgelegd. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling verder geen grond voor het oordeel dat het op een gecertificeerde wijze registreren, zoals voorgeschreven in voorschrift 7, eerste lid, onredelijk belastend is.
200300918/1van 19 mei 2004 onder meer op basis van advies van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (hierna: het RIZA) van 1 juli 2002, kenmerk EMD/4104, en het in die zaak door de StAB uitgebrachte deskundigenbericht geoordeeld dat een registratie- en bewaarplicht, zoals voorgeschreven in voorschrift 8, meer bijdraagt aan het inzicht in de relatie van het gebruik van bestrijdingsmiddelen en meststoffen en de omvang van lozingen dan een bemonsteringsplicht. Dergelijke verplichtingen konden gelet daarop ook in dit geval worden opgelegd. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling verder geen grond voor het oordeel dat het op een gecertificeerde wijze registreren, zoals voorgeschreven in voorschrift 7, eerste lid, onredelijk belastend is.
2.2.6. Ingevolge voorschrift 9, dertiende lid, van de vergunning, dient bij de keuze van het toe te passen gewasbeschermingsmiddel ten aanzien van het perceel naast en achter [locatie] te [plaats] gebruik te worden gemaakt van de milieumeetlat (CLM). Onder a tot en met d van dit voorschrift is weergegeven wat dit inhoudt. Onder a van dit voorschrift is, kort weergegeven, bepaald dat voorafgaand aan het teeltseizoen een spuitplan moet worden opgesteld. Onder b en c is bepaald dat de gewasbeschermingsmiddelen moeten worden toegepast die laag scoren op de milieumeetlat en dat bij de keuze tussen meerdere middelen, het middel moet worden gekozen met de minste milieubelastingpunten. Onder d is bepaald dat van het gestelde onder b en c mag worden afgeweken, indien hier belangrijke teelttechnische redenen aan ten grondslag liggen.
2.2.7. Ten aanzien van de toepassing van de milieumeetlat als bedoeld in voorschrift 9, dertiende lid, overweegt de Afdeling als volgt.
Volgens de Beleidslijn dient bij bestaande bedrijven langs water met een bijzondere functie als aanvullende maatregel de milieumeetlat te worden toegepast bij de keuze van de gewasbeschermingsmiddelen. Uit de stukken blijkt dat de milieumeetlat een systeem is waarbij aan stoffen punten zijn toegekend die verband houden met de belasting van het milieu. Door het toepassen van de milieumeetlat kan vooraf de belasting van het milieu worden ingeschat.
Blijkens het bestreden besluit is gekozen voor de verplichting tot het gebruiken van de milieumeetlat vanwege de ligging van de percelen van appellanten naast of nabij oppervlaktewater met de nevenfunctie ‘natuur’ in een gebied dat de hoofdfunctie ‘agrarisch’ kent.
De Afdeling constateert dat in voorschrift 9, dertiende lid, onder b en c, de verplichting is opgenomen om die gewasbeschermingsmiddelen toe te passen die laag scoren op de milieumeetlat. Bovendien moet, indien appellanten de keuze hebben tussen meerdere middelen, het middel met de minste milieubelastingspunten worden gekozen. Slechts indien sprake is van belangrijke teelttechnische redenen kan hiervan op grond van het gestelde onder d worden afgeweken. De Afdeling stelt vast dat de term “belangrijke teelttechnische redenen” niet in de vergunning is gedefinieerd. Hierdoor is niet duidelijk in welke omstandigheden een afwijking van de eerdergenoemde leidraad wordt toegestaan. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.2.8. Ten aanzien van hetgeen is aangevoerd over de (on)doelmatigheid van beide aanvullende voorschriften en het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling als volgt.
Met verweerder is de Afdeling van oordeel dat enige instroom van verdund “vuil” water onvoldoende reden vormt om aan de natuurfunctie van het water geen betekenis te kunnen toekennen.
Ter zitting is door appellanten gesteld dat het naburige bloembollenteeltbedrijf van [belanghebbende], dat niet is gelegen aan oppervlaktewater waaraan de nevenfunctie ‘natuur’ is toegekend, via een met appellanten gedeelde sloot loost op water waaraan wel de nevenfunctie ‘natuur’ is toegekend. Verweerder heeft gesteld hiervan niet op de hoogte te zijn en heeft toegezegd om dit te onderzoeken. Indien de stelling van appellanten juist is, zal de vergunning van [belanghebbende] door verweerder worden aangepast.
De Afdeling is van oordeel dat, wat er ook zij van de stelling van appellanten, zij hieraan geen rechten kunnen ontlenen, aangezien de vergunning van [belanghebbende] mogelijk op een fout berust. Onder die omstandigheden kan niet worden geconcludeerd dat de handelwijze van verweerder zich niet verdraagt met het gelijkheidsbeginsel.
2.3. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het voorschrift 9, dertiende lid, betreft. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.4. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier van 19 september 2003, kenmerk 2.01.0536, voorzover het voorschrift 9, dertiende lid, betreft;
I. draagt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
III. veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Stolker
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2004
157-353.