Uitspraak
200307780/1.
Datum uitspraak: 22 september 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te Hendrik-Ido-Ambacht,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2003 heeft de gemeenteraad van Hendrik-Ido-Ambacht, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 7 februari 2003, het bestemmingsplan "Bedrijvenpark Langeweg en omgeving" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 7 oktober 2003, kenmerk DRM/ARB/03/4575A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 22 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op 26 november 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 20 februari 2004 heeft verweerder medegedeeld geen aanleiding te zien tot het indienen van een verweerschrift.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 5 april 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2004, waar appellanten in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E. Sprietsma, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Hendrik-Ido-Ambacht, vertegenwoordigd door mr. H.J. Zwalve, ambtenaar van de gemeente, daar gehoord. Daarnaast zijn Langeweg Project Ontwikkeling, vertegenwoordigd door ing. J. de Winter, en het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, Directie Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. A.J. Michaël en ir. H. Groeneveld, ter zitting als belanghebbende gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan voorziet onder meer in de aanleg van een bedrijventerrein aan de zuidwestkant van Hendrik-Ido-Ambacht. Het plangebied wordt begrensd door de aanwezige infrastructuur, zijnde de Langeweg, de Hendrik Ydenweg en de Rijksweg A16.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
2.3. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" die de aanleg van een bedrijventerrein en een benzineservicestation mogelijk maken. Zij stellen dat de verkeersintensiteit op de Langeweg zal toenemen door leveranciers, woon-werkverkeer en klanten voor de bedrijven en het tankstation. De concentratie stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) ter plaatse zal hierdoor toenemen, aldus appellanten. Zij wijzen erop dat de normen voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes nabij de A16 nu al worden overschreden, terwijl in 2010 geen overschrijding meer mag plaatsvinden. Verweerder stelt zich volgens appellanten ten onrechte op het standpunt dat de verantwoordelijkheid voor deze luchtvervuiling bij het Rijk ligt.
Voorts stellen appellanten dat de verkeersveiligheid op de Langeweg in gevaar komt en de geluidsoverlast ter plaatse van hun woning zal toenemen.
2.4. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat uit onderzoek is gebleken dat de extra verkeersdruk op de Langeweg als gevolg van het plan uit akoestisch en verkeerstechnisch oogpunt acceptabel is.
2.5. Verweerder heeft geen reden gezien de plandelen in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten en heeft deze goedgekeurd. Hierbij heeft hij overwogen dat de verkeersintensiteit op de Langeweg niet in die mate zal toenemen dat ernstige geluidsoverlast zal optreden of een verkeersonveilige situatie zal ontstaan. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat het plan, mede gelet op de aard van de toegestane bedrijvigheid en de beperkte omvang van het bedrijventerrein, geen significante bijdrage levert aan de concentratie stikstofdioxide. Hij stelt dat, hoewel de concentratie stikstofdioxide in het plangebied ten gevolge van de Rijksweg A16 hoog is, de berekeningen aantonen dat geen overschrijding plaatsvindt van normen, met uitzondering van die voor zwevende deeltjes. Verweerder wijst er te dien aanzien op dat dit normen zijn die in heel Nederland worden overschreden en dat het Rijk de verantwoordelijkheid heeft een plan op te stellen om eventuele overschrijdingen ongedaan te maken.
2.6. De gronden van het plangebied worden ontsloten op de Langeweg door middel van een rotonde. De woning van appellanten ligt aan De Baak, op een afstand van ongeveer 370 meter van het plangebied en op een afstand van ongeveer 80 meter van de Langeweg.
De Langeweg is blijkens het deskundigenbericht een drukke weg met twee rijstroken. De maximumsnelheid op de weggedeelten buiten de bebouwde kom is 70 kilometer per uur.
2.7. In artikel 8 van Pro het Besluit luchtkwaliteit (Stb. 2001, 269, hierna te noemen: het Besluit) is bepaald dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van stikstofdioxide kunnen hebben, behoudens voorzover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor stikstofdioxide in acht nemen:
a. 200 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
b. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
In artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit is bepaald dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voorzover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes in acht nemen:
a. tot 1 januari 2005, 125 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. tot 1 januari 2005, 250 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden;
c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m3 als 24-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.8. De goedkeuring van een bestemmingsplan dient te worden aangemerkt als de uitoefening van een bevoegdheid die gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit. Uit de nota van toelichting op het Besluit blijkt dat bestuursorganen bij de uitoefening een dergelijke bevoegdheid de grenswaarden expliciet bij de afwegingen dienen te betrekken en zich daarvan ook rekenschap dienen te geven (Stb. 2001, 269, p. 26).
Ten aanzien van de vraag of verweerder in het bestreden besluit het Besluit in acht heeft genomen, overweegt de Afdeling het volgende.
Toepassing grenswaarden
2.9. Niet in geschil is dat als gevolg van het bestemmingsplan de verkeersintensiteit van en naar het plangebied zal toenemen en dat de lokale concentratie zwevende deeltjes en stikstofdioxide hierdoor zal toenemen.
2.10. Voorzover verweerder ter zitting heeft gesteld dat de luchtkwaliteitsnormen slechts in acht behoeven te worden genomen ter plaatse van de woning van appellanten, overweegt de Afdeling dat voor deze uitleg geen basis is te vinden in het Besluit. Verweerder miskent met deze uitleg dat de normen zijn gesteld ter bescherming van de kwaliteit van de buitenlucht in zijn algemeenheid. Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Besluit, is het Besluit niet van toepassing op een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998. Hieruit volgt dat de in het Besluit gestelde grenswaarden, behoudens vorenbedoelde uitzondering, gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid. Dit uitgangspunt kan tevens worden afgeleid uit de nota van toelichting op het Besluit. Volgens deze toelichting worden in het Besluit grenswaarden gesteld omtrent het kwaliteitsniveau van de buitenlucht dat, in het belang van de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu in zijn geheel, binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt. Deze grenswaarden gelden voor de buitenlucht van het Nederlandse grondgebied, met uitzondering van de werkplek (Stb. 2001, 269, p. 17).
Zwevende deeltjes
2.11. Ten aanzien van het in acht nemen van de grenswaarden voor zwevende deeltjes is in de nota van toelichting bij het Besluit bepaald dat de verschillende overheden, ook al kunnen ze niet aangesproken worden op het oplossen van het zwevende deeltjes probleem, wel een bijdrage kunnen leveren aan het verminderen van de omvang ervan. Voor zwevende deeltjes houdt het in acht nemen van de grenswaarden dan in dat overheden zich inspannen de emissies zo ver mogelijk terug te dringen, aldus de nota van toelichting (Stb. 2001, 269, p. 28).
Door zich in het bestreden besluit op het standpunt te stellen dat de verantwoordelijkheid voor de aanpak van zwevende deeltjes bij het Rijk ligt, heeft verweerder miskend dat ook hij in deze een verantwoordelijkheid heeft. Nu verweerder niet heeft bezien of in zoverre reden bestond om goedkeuring aan het plan te onthouden, heeft hij zich ten onrechte geen rekenschap gegeven van de gevolgen van het plan voor de lokale concentratie zwevende deeltjes.
Dit klemt temeer nu, zoals verweerder heeft onderkend, uit onderzoek is gebleken dat de grenswaarden voor zwevende deeltjes nu en in de toekomst worden overschreden.
Stikstofdioxide
2.12. De milieudienst Zuid-Holland Zuid heeft een onderzoek uitgevoerd naar de luchtkwaliteit langs de Langeweg, gedateerd 20 augustus 2002. Dit onderzoek bevat onder meer een cumulatieberekening van de concentratie stikstofdioxide voor de Langeweg met de geschatte concentratie tengevolge van de Rijksweg A16. Volgens deze berekening zou de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie in 2001 ruimschoots worden overschreden. Ter zitting heeft verweerder echter betoogd dat deze berekening onjuist is omdat zij is gebaseerd op een te hoge achtergrondwaarde.
Voorts blijkt uit dit onderzoek dat de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide langs de Langeweg in 2001 en 2010 niet wordt overschreden. In dit onderzoek is echter geen rekening gehouden met cumulatie van de uitstoot van stikstofdioxide door de Rijksweg A16, zodat het in zoverre onvolledig is wat betreft de concentratie stikstofdioxide.
Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat verweerder bij het nemen van zijn besluit niet beschikte over toereikende en deugdelijke onderzoeksresultaten ten aanzien van de bestaande lokale luchtkwaliteit en de invloed van het plan daarop. Verweerder heeft zich op basis van de beschikbare informatie dan ook niet op het standpunt kunnen stellen dat geen overschrijding van de normen voor stikstofdioxide plaatsvindt.
2.13. Voorts stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat de goedkeuring van het plan niet in strijd is met het Besluit omdat het plan geen significante bijdrage levert aan de concentratie stikstofdioxide. Deze stelling van verweerder berust, daargelaten de feitelijke juistheid ervan, op een onjuiste uitleg van het Besluit. Uit het Besluit en de nota van toelichting volgt niet dat de omstandigheid dat een plan slechts voor een beperkte toeneming ten opzichte van de bestaande concentratie zorgt, betekent dat de grenswaarden in acht zijn genomen.
2.14. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit voorzover het de desbetreffende plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" betreft is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en dat het op dit punt niet berust op een deugdelijke motivering.
Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
In verband met het voorgaande behoeven de overige bezwaren van appellanten geen bespreking.
2.15. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 7 oktober 2003, DRM/ARB/03/4575A, voorzover het betreft de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden", zoals aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 111,35; het totale bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2004
178-448.