Uitspraak
200400011/1.
Datum uitspraak: 29 september 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de Korpsbeheerder van de regiopolitie Gelderland-Zuid,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 18 november 2003 in het geding tussen:
appellant sub 1
en
appellant sub 2.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2000 heeft de Korpsbeheerder van de regiopolitie Gelderland-Zuid (hierna: de Korpsbeheerder) afwijzend beslist op het verzoek van 24 februari 2000 van [appellant sub 1] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) om toezending van een groot aantal documenten met betrekking tot het Centraal Informatie- en Coördinatiepunt Infrastructurele Projecten (hierna: CICI), deels omdat de gevraagde informatie niet in documenten is vervat, deels omdat hij niet over deze informatie beschikt en deels omdat de Wob zich tegen openbaarmaking verzet.
Bij besluit van 29 juni 2000 heeft de Korpsbeheerder het daartegen door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, zonder dat dit heeft geleid tot verstrekken van gevraagde stukken.
Bij uitspraak van 18 november 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd voorzover het betreft de documenten van de ambtelijke commissies, de documenten die het bestaansrecht van CICI aangaan en de documenten die de acties op de door [appellant sub 1] bedoelde lijst betreffen (de Afdeling leest: de documenten van de ambtelijke commissies, de documenten die het bestaansrecht van CICI aangaan en de acties op de door [appellant sub 1] bedoelde lijst betreffen). Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief van 24 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2003, en de Korpsbeheerder bij brief van 29 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 6 februari 2004 heeft de Korpsbeheerder van antwoord gediend.
Bij brief van 20 februari 2004 heeft [appellant sub 1] van antwoord gediend.
Bij brief van 22 maart 2004 heeft [appellant sub 1] de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2004, waar [appellant sub 1] in persoon, en de Korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. J.J.W. van Ingen, advocaat te Nijmegen, en M.A. Aal, werkzaam bij de regiopolitie Gelderland-Zuid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.2. Het verzoek van [appellant sub 1] van 24 februari 2000 heeft betrekking op de volgende categorieën stukken:
categorie I (a t/m n): agenda's, notulen, verslagen, etcetera met betrekking tot CICI, met name "alle onderliggende (voorbereiding) en vervolgstukken (uitvoering)";
categorie II: documenten die het bestaansrecht van CICI aangaan en betrekking hebben op de acties die zijn genoemd op de door [appellant sub 1] bedoelde lijst;
categorie III: stukken met betrekking tot de ontruimingen van de zogenoemde Betuwelijn-kraakpanden: draaiboeken, evaluaties, rapporten, etcetera.
2.3. Ten aanzien van categorie I.
Bij besluit van 3 april 2000 heeft de Korpsbeheerder [appellant sub 1] meegedeeld dat de stukken van deze categorie, met uitzondering van subcategorie g, niet worden verstrekt omdat de stukken niet bestaan (van mondelinge gesprekken bijvoorbeeld zijn geen verslagen gemaakt; dit betreft de subcategorieën a, b, h, i, j, l, m en n), niet zijn bewaard (dit betreft subcategorie f), nog niet bestaan (het desbetreffende overleg heeft nog niet plaatsgevonden; subcategorie k) dan wel elders aanwezig zijn (in Engeland bij de politie aldaar respectievelijk bij de BVD; de subcategorieën c, d en e).
Bij besluit van 29 juni 2000 heeft de Korpsbeheerder dit besluit gehandhaafd en aangevuld met de mededeling dat niet meer stukken voorhanden zijn en dat hij de stellige overtuiging heeft dat alle bescheiden die er zijn van deze categorie, zijn verstrekt.
In hoger beroep, zoals toegelicht ter zitting, en tevens in zijn reactie op het hogerberoepschrift van de Korpsbeheerder heeft [appellant sub 1] herhaald naar voren gebracht het niet aannemelijk te vinden dat er niet meer stukken zijn. Hoewel [appellant sub 1] in beroep bij de rechtbank nadrukkelijk heeft aangevoerd het onaannemelijk te vinden dat de desbetreffende stukken er niet zijn, heeft de rechtbank geen oordeel gegeven over de weigering van de Korpsbeheerder de stukken te verstrekken omdat zij niet, niet meer of nog niet aanwezig zijn. Anders dan de Korpsbeheerder in zijn hogerberoepschrift veronderstelt heeft het oordeel van de rechtbank over hetgeen zij noemt "door eiser verzochte agenda's, notulen, verslagen, notities, rapporten en evaluaties van ambtelijke werkgroepen" geen betrekking op deze categorie I maar op een deel van categorie III. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd, voorzover daarbij is nagelaten een oordeel te geven over het besluit van 29 juni 2000 voorzover betrekking hebbend op de informatie van categorie I. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is in zoverre gegrond. De Afdeling ziet aanleiding de zaak zonder terugwijzing naar de rechtbank zelf af te doen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen verklaart de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] met betrekking tot de informatie van categorie I alsnog ongegrond, aangezien de Wob uitsluitend betrekking heeft op informatie die is neergelegd in bij een bestuursorgaan berustende documenten en de Afdeling na kennisneming van alle stukken op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb geen reden ziet te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van de Korpsbeheerder dat de door [appellant sub 1] gevraagde stukken van categorie I niet, niet meer of nog niet bij de Korpsbeheerder berusten.
De passage uit een besluit van de Korpsbeheerder van 8 maart 2001 die [appellant sub 1] in zijn reactie op het hogerberoepschrift van de Korpsbeheerder citeert, kan, anders dan [appellant sub 1] beoogt, niet als argument dienen voor het wel aanwezig zijn van deze stukken aangezien deze passage betrekking heeft op de stukken van categorie III.
2.4. Ten aanzien van categorie II.
Bij het bij de rechtbank bestreden besluit heeft de Korpsbeheerder openbaarmaking van de stukken van deze categorie geweigerd met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, omdat zijns inziens het belang van het verstrekken ervan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van derden onder wie de personen van wie deze informatie afkomstig is.
De Korpsbeheerder bestrijdt in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat hij deze weigeringsgrond ten onrechte aan dit gedeelte van zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank is tot dit oordeel gekomen op grond van de overweging dat het hier, behoudens de namen en registratienummers van informanten, geen gegevens van persoonlijke aard betreft maar gegevens over activiteiten van derden dan wel gegevens van persoonlijke aard van derden.
De Korpsbeheerder voert weliswaar terecht aan dat de rechtbank heeft miskend dat de Korpsbeheerder met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet alleen het verstrekken van de namen en persoonlijke gegevens van informanten maar ook die van derden, zoals bijvoorbeeld burgers die aangifte hebben gedaan, in redelijkheid achterwege heeft kunnen laten, doch niettemin faalt het hoger beroep van de Korpsbeheerder. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van de stukken van categorie II stelt de Afdeling vast dat niet alle stukken van deze categorie persoonlijke gegevens van informanten en/of derden bevatten en tevens dat niet alle stukken die deze persoonlijke gegevens wèl bevatten uitsluitend uit deze gegevens bestaan. De Afdeling acht onvoldoende gemotiveerd welke belangen zich na weglakken van de namen en overige persoonlijke gegevens van informanten en derden volgens de Korpsbeheerder verzetten tegen openbaarmaking van de informatie van deze categorie. De Afdeling komt dan ook evenals de rechtbank tot het oordeel dat het besluit van de Korpsbeheerder van 29 juni 2000 voorzover het de stukken van categorie II betreft, niet in stand kan blijven - behoudens de namen en overige persoonlijke gegevens van informanten en van derden -, zij het niet wegens strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob maar wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb, omdat niet op voorhand valt uit te sluiten dat niet-openbaarmaking, mits deugdelijk gemotiveerd, de rechterlijke toets kan doorstaan.
Dit leidt ertoe dat het hoger beroep van de Korpsbeheerder in dit opzicht ongegrond is. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor bevestiging in aanmerking zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust. De Korpsbeheerder dient derhalve met betrekking tot de stukken van categorie II in zoverre een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 1]. Mede naar aanleiding van hetgeen [appellant sub 1] in zijn reactie op het hogerberoepschrift van de Korpsbeheerder op dit punt naar voren heeft gebracht merkt de Afdeling op dat de Korpsbeheerder hierbij van elk afzonderlijk document van deze categorie dient na te gaan of en zoja, in hoeverre, na afweging van de belangen, de inhoud voor openbaarmaking in aanmerking komt, waarbij echter de Afdeling niet het standpunt van [appellant sub 1] deelt dat deze afweging per document ook uit het nieuw te nemen besluit dient te kunnen worden afgeleid, temeer niet nu in dit geval een concrete aanduiding van de afzonderlijke documenten moeilijk voorstelbaar is zonder dat meer openbaar wordt gemaakt dan bedoeld.
2.5. Ten aanzien van categorie III.
De Korpsbeheerder heeft in zijn bij de rechtbank bestreden besluit ten aanzien van de stukken van deze categorie een onderverdeling gemaakt, die de Afdeling hier aanhoudt:
III A. "agenda's, notulen, verslagen, notities, rapporten en evaluaties van ambtelijke werkgroepen"
III B. de in de draaiboeken opgenomen strategieën en tactieken van politieoptreden
III C. de in de draaiboeken aanwezige tot personen te herleiden informatie.
2.5.1. Bij besluit van 29 juni 2000 heeft de Korpsbeheerder openbaarmaking van de van categorie III deel uitmakende agenda's, notulen, verslagen, notities, rapporten en evaluaties van ambtelijke werkgroepen (categorie III A) geweigerd met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob in verband met de meningen en overwegingen die in deze stukken zijn geuit.
Oordelend over het beroep van [appellant sub 1] op dit punt heeft de rechtbank geconcludeerd dat de Korpsbeheerder in strijd met artikel 8:28 van Pro de Awb heeft verzuimd de stukken van categorie III A aan haar te doen toekomen op grond waarvan de rechtbank, gebruik makend van haar bevoegdheid ex artikel 8:31 van Pro de Awb, het besluit van 29 juni 2000 voorzover betrekking hebbend op deze deelcategorie stukken, heeft vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 (naar de Afdeling aanneemt dient te worden gelezen: artikel 7:12) van de Awb.
In hoger beroep heeft de Korpsbeheerder aangevoerd dat in het geheel geen documenten bestaan met betrekking tot de Betuwelijn-kraakpanden. Hij betoogt dat met de desbetreffende passage in het besluit op bezwaar uitsluitend is beoogd aan te geven dat indien deze documenten zouden bestaan en/of in het bezit van de Korpsbeheerder zouden zijn geweest, deze niet zouden zijn verstrekt omdat ze zouden zijn beschouwd als stukken opgesteld ten behoeve van intern beraad met daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ter zitting is van de kant van de Korpsbeheerder desgevraagd toegelicht dat de stukken van deelcategorie III A hangende het verzoek van [appellant sub 1] zijn vernietigd en dat de desbetreffende passage in het besluit op bezwaar bij nader inzien ongelukkig is geformuleerd.
De Afdeling stelt vast dat de Korpsbeheerder met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb een "Draaiboek Ontruimingen Betuwelijn" aan de Afdeling heeft overgelegd, maar dat zich bij de door de Korpsbeheerder vertrouwelijk overgelegde stukken niet bevinden de stukken van deelcategorie III A, te weten agenda's, notulen, verslagen, notities, rapporten en evaluaties met betrekking tot de ontruimingen van de zogenoemde Betuwelijn-kraakpanden. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling aannemelijk dat de desbetreffende documenten inderdaad hangende het verzoek van [appellant sub 1] zijn vernietigd. Nu bij het besluit van 29 juni 2000 de weigering deze documenten te verstrekken is gegrond op artikel 11 van Pro de Wob concludeert de Afdeling dat de Korpsbeheerder deze weigeringsgrond ten onrechte aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Het besluit van 29 juni 2000 berust dan ook voorzover betrekking hebbend op de informatie van categorie III A op een onjuiste wettelijke grondslag. De Afdeling komt derhalve evenals de rechtbank tot het oordeel dat het besluit van de Korpsbeheerder van 29 juni 2000 voorzover het de stukken van categorie III A betreft, niet in stand kan blijven, zij het niet wegens strijd met artikel 3:46 (lees: 7:12) van de Awb maar wegens strijd met artikel 11 van Pro de Wob. Gelet op de omstandigheid dat de desbetreffende documenten niet meer bestaan ziet de Afdeling aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:72, derde lid, van de Awb en de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit geheel in stand te laten.
Dit leidt ertoe dat het hoger beroep van de Korpsbeheerder ook in dit opzicht ongegrond is. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor bevestiging in aanmerking zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.5.2. Aan zijn weigering van de openbaarmaking van de draaiboeken heeft de Korpsbeheerder vanwege de hierin aanwezige operationele plannen met daarin informatie over strategieën en tactieken van politieoptreden (categorie III B), in zijn besluit op bezwaar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob ten grondslag gelegd.
Tevens heeft de Korpsbeheerder hieraan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten grondslag gelegd vanwege de in de draaiboeken aanwezige "tot personen te herleiden informatie, onder wie niet in (de) laatste plaats individuele medewerkers van de politie en andere instanties, waarmee de politie samenwerkt" (categorie III C).
De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] tegen de gehandhaafde weigering tot openbaarmaking van de draaiboeken ongegrond verklaard op grond van de overweging dat de draaiboeken gegevens bevatten die inzicht bieden in tactieken en strategieën van politieoptreden bij grootschalige evenementen en dat nu openbaarmaking van de gebruikte technieken het toekomstig optreden van politie en informanten ernstig zou bemoeilijken of wellicht onmogelijk zou maken, de Korpsbeheerder in redelijkheid het belang van inspectie, controle en toezicht zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.
[appellant sub 1] bestrijdt de aangevallen uitspraak op dit punt tevergeefs. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van het "Draaiboek Ontruimingen Betuwelijn" komt de Afdeling met betrekking tot categorie III B tot geen ander oordeel dan dat van de rechtbank. De Afdeling ziet geen grond voor de juistheid van de stelling van [appellant sub 1] dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob niet van toepassing is omdat een draaiboek als hier aan de orde, aldus [appellant sub 1], geen betrekking heeft op inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen. Voorts deelt de Afdeling het – zij het impliciet gegeven - oordeel van de rechtbank dat nu de Korpsbeheerder openbaarmaking van het draaiboek achterwege heeft kunnen laten op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, aan een oordeel over de eveneens aan het besluit ten grondslag gelegde weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet meer behoeft te worden toegekomen.
De Afdeling ziet geen grond voor de juistheid van het betoog van [appellant sub 1] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat de gevraagde stukken kunnen worden verstrekt met weglakking van namen van informanten of overige passages waarop een uitzonderingsgrond van toepassing is. De Korpsbeheerder heeft zich in dit verband niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat weglakken hier niet mogelijk is vanwege het vervlochten zijn van feitelijke informatie met strategieën, technieken of tactieken en persoons- en instantiegegevens.
[appellant sub 1] heeft terecht aangevoerd dat de rechtbank zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel onbesproken heeft gelaten. Dit leidt echter in dit geval niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak maar slechts tot verbetering van de gronden daarvan. Het beroep van [appellant sub 1] op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet nu de regiopolitie Amsterdam-Amstelland een ander bestuursorgaan is dan de regiopolitie Gelderland-Zuid, zodat reeds daarom geen sprake is van gelijke gevallen.
Gelet op het voorgaande is het hoger beroep van [appellant sub 1] voorzover betrekking hebbend op categorie III ongegrond.
2.6. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het hoger beroep van de Korpsbeheerder is ongegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking voorzover daarbij is nagelaten een oordeel te geven over het besluit van 29 juni 2000 voorzover betrekking hebbend op de informatie van categorie I. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen verklaart de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] voorzover betrekking hebbend op de informatie van categorie I alsnog ongegrond.
De aangevallen uitspraak komt voor het overige voor bevestiging in aanmerking, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.7. De Korpsbeheerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 18 november 2003, AWB 00/1474 WOB, voorzover daarbij is nagelaten te oordelen over het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 29 juni 2000 voorzover betrekking hebbend op de informatie van categorie I;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep voorzover betrekking hebbend op de informatie van categorie I ongegrond;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven voorzover betrekking hebbend op de informatie van categorie III A;
V. veroordeelt de Korpsbeheerder van de regiopolitie Gelderland-Zuid in de door [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 131,05; dit bedrag dient door de regiopolitie Gelderland-Zuid te worden betaald aan [appellant sub 1];
VI. gelast dat de regiopolitie Gelderland-Zuid aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 175,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Broodman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2004
204.