Uitspraak
200403248/2.
Datum uitspraak: 20 oktober 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2004, kenmerk Wm/2000-104, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de Staat (directie Gelderland van het Ministerie van Defensie) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een kazerne op het perceel Nieuwe Kazernelaan 2 te Ede. Dit besluit is op 25 maart 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 26 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 28 april 2004, beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 juli 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2004, waar appellant in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door G.H. Landeweerd, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Heusden, gemachtigde, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. De vergunning is verleend tot 1 januari 2005.
2.3. Appellant stelt dat de inrichting in het verleden niet in werking was overeenkomstig de aan de eerder verleende vergunning verbonden voorschriften. Hij is van mening dat verweerder tot op heden is tekortgeschoten bij de handhaving van deze voorschriften. Hij vreest dat ook na 1 januari 2005 activiteiten op het terrein zullen plaatsvinden en dat verweerder in gebreke zal blijven hiertegen op adequate wijze op te treden.
De naleving en handhaving van de aan de vergunning verbonden voorschriften en het zonder vergunning in werking zijn van een inrichting zijn geen aspecten die betrekking hebben op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. Indien de aan de vergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd of de inrichting in werking is zonder toereikende milieuvergunning, is dit een kwestie van handhaving. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden en het treffen van maatregelen in het geval de inrichting zonder vergunning in werking is.
De Afdeling merkt nog op dat vergunninghouder ter zitting heeft toegezegd dat brandweeroefeningen voortaan niet meer aan de noordzijde van de inrichting zullen worden gehouden, waar ze de meeste hinder veroorzaken voor appellant.
2.4. Appellant stelt geluidhinder te ondervinden vanwege het in werking zijn van de inrichting. Hij voert in dit kader aan dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten dezelfde geluidvoorschriften aan de onderhavige vergunning te verbinden als aan de op 7 februari 1989 verleende milieuvergunning voor dezelfde inrichting.
2.4.1. Ter beperking van geluidhinder heeft verweerder voorschriften aan de vergunning verbonden.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 1 gelden, kort weergegeven, voor het equivalente geluidniveau ter hoogte van omliggende geluidgevoelige objecten grenswaarden van 50, 45 en 40 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 4 gelden, kort weergegeven, ter plaatse van een aantal woningen van derden, zijnde de immissiepunten 22, 29 en 30 zoals genoemd in het bij de aanvraag behorende geluidrapport van Cauberg-Huygen van 30 november 1999, grenswaarden van ten hoogste 52 dB(A) op immissiepunt 22 in de dagperiode, 49 dB(A) op immissiepunt 30 in de avondperiode en 44 dB(A) op immissiepunt 29 en 42 dB(A) op immissiepunt 30 in de nachtperiode.
2.4.2. Verweerder heeft bij de invulling van de beoordelingsvrijheid voor het aspect geluidhinder hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. Voor bestaande inrichtingen moeten volgens hoofdstuk 4 van de Handreiking de richtwaarden voor woonomgevingen steeds opnieuw worden getoetst. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid of, op basis van een bestuurlijke afweging, tot een etmaalwaarde van 55 dB(A) waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen.
2.4.3. Verweerder heeft bij het vaststellen van de grenswaarden voor het equivalente geluidniveau aansluiting gezocht bij de omgevingscategorie “drukke woonwijk in de stad”, waarvoor in de Handreiking richtwaarden van 50, 45 en 40 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode worden aanbevolen. Dit is niet onjuist. Vaststaat dat de richtwaarden van de Handreiking en het referentieniveau van het omgevingsgeluid vanwege activiteiten in de inrichting worden overschreden.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze overschrijding op grond van een bestuurlijke afweging aanvaardbaar is. Hij voert daartoe aan dat sprake is van een tijdelijke situatie waarbij de activiteiten van de inrichting gefaseerd worden beëindigd, zodat hij het niet redelijk acht om kostbare geluidreducerende maatregelen voor te schrijven. Verder heeft hij in aanmerking genomen dat de bij het onderhavige besluit vergunde activiteiten in het verleden reeds vergund waren. De geluidbelasting op immissiepunt 22 heeft betrekking op een bedrijfswoning, gelegen op een gezoneerd industrieterrein. Verweerder is van mening dat voor een dergelijke woning van een geringer beschermingsniveau mag worden uitgegaan. Ten aanzien van de geluidbelasting op immissiepunt 30 wijst verweerder erop dat geen sprake is van een verslechtering ten opzichte van de bestaande situatie. Met betrekking tot de geluidbelasting op immissiepunt 29 heeft verweerder in aanmerking genomen dat deze geluidbelasting met name wordt veroorzaakt door het nabij gelegen ketelhuis. In het akoestisch rapport is uitgegaan van een worst-case-situatie waarbij het ketelhuis volcontinu in werking is. In de praktijk zal deze situatie zich echter nauwelijks voordoen, aldus verweerder.
De Afdeling ziet, gelet op het door verweerder gehanteerde beoordelingskader en de door hem gemaakte bestuurlijke afweging, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gestelde grenswaarden voor het equivalente geluidniveau toereikend zijn ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder.
2.4.4. Ten aanzien van de gestelde piekgeluidgrenswaarden overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2 gelden, kort weergegeven, voor het maximale geluidniveau ter hoogte van omliggende geluidgevoelige objecten grenswaarden van 70, 65 en 60 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 5 gelden, kort weergegeven, ter plaatse van voornoemd immissiepunt 30 in afwijking van voorschrift 2 piekgeluidgrenswaarden van 67 en 61 dB(A) in respectievelijk de avond- en nachtperiode. Vergunninghoudster dient binnen drie maanden na het van kracht worden van de vergunning een plan van aanpak over te leggen, dat ten minste een geluidreductieplan met maatregelen bevat (hierbij kan onder andere worden gedacht aan een andere rijroute voor vrachtwagens) teneinde voor de avond- en nachtperiode te voldoen aan het gestelde in voorschrift 2.
2.4.5. Piekgeluiden worden volgens de Handreiking bij voorkeur bepaald op 10 dB(A) boven de getalswaarde voor de grenswaarden voor de equivalente geluidniveaus, doch maximaal op 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De Handreiking biedt de mogelijkheid om in gevallen waarin niet aan deze grenswaarden kan worden voldaan in een onvermijdbare situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het maximale geluidniveau te beperken, de grenswaarde van 60 dB(A) voor de nachtperiode met ten hoogste 5 dB(A) te overschrijden. Deze uitzonderlijke bedrijfssituaties dienen in de vergunning te worden aangegeven. Voor de avondperiode is op basis van de Handreiking geen ontheffing van de grenswaarde van 65 dB(A) mogelijk.
2.4.6. De gestelde piekgeluidgrenswaarden op immissiepunt 30 overschrijden de in de Handreiking aanbevolen waarden in de avond- en de nachtperiode. Verweerder overweegt dat deze overschrijdingen toelaatbaar zijn, daar sprake is van een tijdelijke situatie waarin de activiteiten van de inrichting gefaseerd zullen worden beëindigd.
Uit het akoestisch rapport van Cauberg-Huygen blijkt niet dat onderzoek is verricht naar de mogelijkheden om het piekgeluidniveau te reduceren. Voorts zijn geen uitzonderlijke bedrijfssituaties in de vergunning omschreven. Naar het oordeel van de Afdeling is niet komen vast te staan dat, voorzover het de overschrijding in de nachtperiode betreft, sprake is van een onvermijdbare situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het maximale geluidniveau te beperken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat verweerder in voorschrift 6 heeft bepaald dat een geluidsreductieplan met maatregelen moet worden opgesteld, waarbij onder andere gedacht kan worden aan een andere rijroute voor vrachtwagens. Ter zitting heeft verweerder nogmaals bevestigd dat organisatorische maatregelen mogelijk kunnen leiden tot beperking van de piekgeluidbelasting op immissiepunt 30 in de avond- en de nachtperiode. Onder deze omstandigheden moet geconcludeerd worden dat het besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd, zodat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Ten aanzien van de overschrijding in de avondperiode is de Afdeling van oordeel dat verweerder zonder deugdelijke motivering is afgeweken van het door hem gekozen uitgangspunt, zodat moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.5. Appellant voert aan dat ten onrechte vergunning is verleend voor het uitvoeren van incidentele activiteiten.
2.5.1. Verweerder heeft bij de beoordeling van het aspect geluidhinder, wat de incidentele activiteiten betreft, paragraaf 5.3 van de Handreiking tot uitgangspunt genomen. Deze paragraaf houdt onder meer in dat volgens vaste jurisprudentie ontheffing kan worden verleend om maximaal 12 maal per jaar activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten (incidentele bedrijfssituaties), welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie. Dat wil niet zeggen dat daaraan geen limiet kan worden gesteld: jurisprudentie en alara-beginsel vereisen dat in deze gevallen wordt nagegaan in hoeverre de hinder kan worden beperkt. Dat kan bijvoorbeeld door minder ontheffingen te verlenen, geluidgrenzen op te leggen of de duur van de ontheffingen te beperken.
Uit de aanvraag, die blijkens het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning, blijkt dat op het terrein van de inrichting incidentele activiteiten kunnen plaatsvinden, zoals het houden van open dagen, het op minder dan 12 dagen per jaar landen en opstijgen van helikopters, het houden van grote (brandweer)oefeningen, exercities, grote sportevenementen, reünies en/of feesten en het uitvoeren van beëdigingen, eventueel ondersteund door een fanfarekorps. Uit de bewoordingen van het desbetreffende onderdeel van de aanvraag moet worden afgeleid dat voor elke afzonderlijk genoemde activiteit geldt dat deze maximaal twaalf maal per jaar zal plaatsvinden. Uit het bestreden besluit blijkt echter dat verweerder heeft beoogd vergunning te verlenen voor het plaatsvinden van een totaal aantal incidentele activiteiten van twaalf per jaar. Gelet hierop verdraagt het bestreden besluit zich, voorzover daarbij vergunning is verleend voor meer dan twaalf incidentele activiteiten per jaar, niet met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
Verweerder heeft in de considerans van het bestreden besluit vermeld dat de gestelde geluidgrenswaarden ook wanneer deze incidentele activiteiten plaatsvinden in beginsel moeten worden nageleefd.
Vaststaat dat geen onderzoek is gedaan naar de geluidbelasting vanwege deze activiteiten. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat de geluidimmissie vanwege deze incidentele activiteiten zal cumuleren met de geluidimmissie vanwege de bestaande situatie, waarin reeds sprake is van een overbelaste situatie. Gesteld noch gebleken is dat de bevindingen in het deskundigenbericht op dit punt onjuist zijn. Gelet op het vorenstaande staat niet vast of aan de in de voorschriften 1, 2, 4 en 5 gestelde geluidnormen kan worden voldaan indien de incidentele activiteiten worden uitgeoefend. Dit kan tot gevolg hebben dat het uitvoeren van de incidentele activiteiten onmogelijk wordt. In dat geval komt het opnemen van de voorschriften 1, 2, 4 en 5 neer op een impliciete weigering van de gevraagde vergunning, voorzover het de incidentele activiteiten betreft. Dit verdraagt zich niet met het stelsel van de Wet milieubeheer.
2.6. Nu ten aanzien van de vorengenoemde geluidaspecten gebreken kleven aan het bestreden besluit en deze aspecten bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of de vergunning zoals deze is aangevraagd kan worden verleend, is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit geheel te worden vernietigd.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 9 maart 2004, kenmerk Wm/2000-104;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 43,08; het bedrag dient door de gemeente Ede te worden betaald aan appellant;
IV. gelast dat de gemeente Ede aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 136,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Fransen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2004
407.