Uitspraak
200402459/1.
Datum uitspraak: 27 oktober 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 mei 2003 heeft verweerder aan appellant op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet een vergunning verleend voor een veehouderijbedrijf aan de [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 13 februari 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het door de Vereniging Milieu-Offensief hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 6 mei 2003 gedeeltelijk herroepen voorzover daarbij een ammoniakdepositie van 41,9 mol potentieel zuur per hectare per jaar (mol/ha/j) is vergund en daarvoor in de plaats bepaald dat voor het bedrijfsmatig houden van vee een maximale ammoniakdepositie van 28,55 mol/ha/j is toegestaan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 18 mei 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2004, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en J. Bouwman, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de Vereniging Milieu-Offensief, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nbw) is bepaald dat een natuurmonument kan worden aangewezen als een beschermd natuurmonument.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Nbw is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 19 juni 2000, nr. E01.99.0148, AB 2000, 445, strekt de vergunningplicht zich ook uit tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument (de zogenoemde externe werking).
2.2. Appellant heeft als formeel bezwaar aangevoerd dat verweerder het bezwaar van de Vereniging Milieu-Offensief ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard. Hij stelt dat de vereniging zich blijkens haar statuten uitsluitend richt op het voeren van procedures tegen besluiten van gemeentelijke bestuursorganen.
2.2.1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen tevens beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de statuten heeft de Vereniging Milieu-Offensief tot doel het verminderen van de negatieve invloeden van de huidige samenleving op het milieu en het welzijn in de breedste zin van het woord. Onder milieu wordt in dit verband verstaan zowel de menselijke als de niet-menselijke omgeving. Onder welzijn wordt in dit verband verstaan zowel het welzijn van menselijke als niet-menselijke wezens.
Blijkens het tweede lid van artikel 2 van de statuten tracht de vereniging haar doel te bereiken door:
a. het kritisch volgen van het milieubeleid in diverse gemeenten;
b. het aanvechten van het toekennen van hinderwetvergunningen voor intensieve veehouderijbedrijven, waar zij een, naar de mening van de vereniging, negatieve invloed hebben op hun omgeving;
c. het middels overleg met de betrokken gemeenten stimuleren van een, naar de mening van de vereniging, beter milieubeleid en
d. alle overige wettige middelen.
2.2.3. De Afdeling overweegt dat de Vereniging Milieu-Offensief gelet op de in artikel 2, eerste lid, van haar statuten omschreven doelstelling kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Dat enerzijds in de beschrijving van de door de vereniging te gebruiken middelen het milieubeleid van gemeenten en hinderwetvergunningen wel worden genoemd, en anderzijds geen melding wordt gemaakt van door verweerder verleende vergunningen op grond van de Nbw, leidt niet tot het oordeel dat daardoor de doelstelling moet worden geacht te zijn beperkt tot milieubeleid op gemeentelijk niveau. Bovendien valt het aanvechten van krachtens artikel 12 van de Nbw verleende vergunningen onder de overige wettige middelen als bedoeld onder d. van artikel 2, tweede lid, van de statuten.
Gelet hierop heeft verweerder het bezwaar van de Vereniging Milieu-Offensief terecht ontvankelijk verklaard.
2.3. Verweerder past bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het volgende beleidskader toe.
In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de - inmiddels vervallen - Interimwet ammoniak en veehouderij (Interimwet). In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/j, behoudens de in de artikelen 5 tot en met 9 bedoelde (overgangs-)situaties.
Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Nbw kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toeneming van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal in beginsel ook een vergunning krachtens de Nbw kunnen worden verleend. Dit ontslaat de veehouderijbedrijven echter niet van hun plicht om een vergunning op grond van de Nbw aan te vragen.
In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling plaats moeten blijven vinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/j. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-2, p. 108) aangegeven richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Nbw zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de Nbw niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
De Afdeling heeft dit beleid meermalen niet onredelijk geacht.
2.4. Appellant exploiteert een veehouderijbedrijf aan de [locatie] te [plaats]. Het bedrijf ligt op ongeveer 980 meter afstand van natuurgebied de “Schoolsteegbosjes”. Dit gebied is bij besluit van de Staatssecretaris van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk van 27 september 1982 aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 7 van de Nbw.
2.4.1. Appellant heeft aangevoerd dat niet is aangetoond dat de bodem van het beschermd natuurmonument “Schoolsteegbosjes” voor verzuring gevoelig is.
2.4.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebied zuurgevoelig is. Hij wijst erop dat het natuurmonument blijkens bodemkaarten meerdere bodemtypen beslaat, waaronder beekeerdgronden en een associatie van meerveengronden, broekeerdgronden en beekeerdgronden. Uit een uitgevoerde zogeheten quick scan blijkt volgens verweerder dat een deel van de gronden voor verzuring gevoelig is.
2.4.3. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de (vervallen) Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, voorzover hier van belang, wordt onder voor verzuring gevoelige grond onder meer verstaan, veengronden en moerige gronden met een zanddek of veenkoloniaal dek, en kalkloze zandgronden. Blijkens Bijlage 1 van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, vallen meerveengronden in de eerste categorie en beekeerdgronden in de tweede categorie. Gelet hierop, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder ten onrechte ervan uitgegaan is dat het natuurmonument verzuringgevoelig is. Hetgeen appellant heeft aangevoerd over de veranderingen die zich hebben voorgedaan na de aanwijzing als beschermd natuurmonument, met name het feit dat het aantal agrarische bedrijven sterk is afgenomen, maakt dit niet anders. Verweerder heeft in dit verband in redelijkheid kunnen stellen dat met de vermindering van depositie als gevolg van bedrijfsbeëindigingen geen rekening kan worden gehouden, omdat dat in strijd is met zijn beleid tot vermindering van de achtergronddepositie in het natuurmonument.
2.5. Appellant heeft voorts aangevoerd dat verweerder bij zijn beoordeling van zijn vergunningaanvraag niet had mogen uitgaan van zijn beleid voorzover daarbij betekenis wordt toegekend aan de Interimwet veehouderij en ammoniak met de bijbehorende Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij. In plaats daarvan had verweerder rekening moeten houden met de Wet ammoniak en veehouderij en de Regeling ammoniak en veehouderij, aldus appellant. In het bijzonder had verweerder volgens hem moeten uitgaan van een emissienorm per dierplaats per jaar voor melk- en kalfkoeien en overig rundvee van 9,5 kg NH3 in plaats van 8,8 kg NH3.
2.5.1. Verweerder stelt dienaangaande het volgende. De Wet ammoniak en veehouderij en de daarbij behorende Regeling ammoniak en veehouderij zijn in werking getreden op 8 mei 2002. Bij zijn besluit van 6 mei 2003 op de vergunningaanvraag heeft verweerder de ammoniakemissie berekend aan de hand van de Interimwet en de daarop gebaseerde Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij. Volgens verweerder vloeit uit artikel 6:13 van de Awb voort dat het op de weg van appellant had gelegen om door middel van de indiening van een bezwaarschrift de toepassing van een in zijn ogen onjuiste emissienorm aan te vechten. Het beroep van appellant is in zoverre niet-ontvankelijk, aldus verweerder.
2.5.2. Ingevolge artikel 6:13 van de Awb, voorzover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt tegen het oorspronkelijke besluit.
2.5.3. Het beroep van verweerder op artikel 6:13 van de Awb faalt. Anders dan verweerder kennelijk meent, biedt dit wettelijk voorschrift geen grondslag voor niet-ontvankelijk verklaring van een beroep wat betreft afzonderlijke gronden van beroep die niet in een eerder stadium van de procedure zijn aangevoerd.
2.5.4. Het betoog van appellant dat verweerder een te lage emissienorm heeft toegepast faalt eveneens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 mei 2003 in zaak no.
200206469/1(gepubliceerd in M en R 2003/10, nr. 110 en JM 2003/103), neemt de Nbw met haar specifieke doelstellingen en afwegingskader een eigenstandige positie in ten opzichte van de Wet ammoniak en veehouderij. Vast staat dat nog geen ander beleid ter vervanging van het in overweging 2.3. weergegeven beleid is bekend gemaakt. Gelet hierop acht de Afdeling, zoals zij ook oordeelde in voornoemde uitspraak, niet onredelijk dat verweerder bij de toepassing van artikel 12 van de Nbw rekening houdt met het door hem ontwikkelde en kenbaar gemaakte beleid dat vastgesteld is in aansluiting op de Interimwet.
200206469/1(gepubliceerd in M en R 2003/10, nr. 110 en JM 2003/103), neemt de Nbw met haar specifieke doelstellingen en afwegingskader een eigenstandige positie in ten opzichte van de Wet ammoniak en veehouderij. Vast staat dat nog geen ander beleid ter vervanging van het in overweging 2.3. weergegeven beleid is bekend gemaakt. Gelet hierop acht de Afdeling, zoals zij ook oordeelde in voornoemde uitspraak, niet onredelijk dat verweerder bij de toepassing van artikel 12 van de Nbw rekening houdt met het door hem ontwikkelde en kenbaar gemaakte beleid dat vastgesteld is in aansluiting op de Interimwet.
2.6. De door het bedrijf van appellant op het beschermd natuurmonument veroorzaakte ammoniakdepositie bedraagt (aanzienlijk) minder dan 600 mol/ha/j. Uit het hiervoor beschreven beleid volgt dat in dit geval het stand still-beginsel van toepassing is, zodat moet worden uitgegaan van de ammoniakdepositie die bestond ten tijde van de aanwijzing van het beschermd natuurmonument. In dit verband wijst de Afdeling voorts op haar uitspraak van 20 juli 2000, E01.99.0111 (Agrarisch Recht 2000, 12, no. 5044), waaruit volgt dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de feitelijke depositie van ammoniak op het natuurmonument op het moment van de aanwijzing als uitgangspunt dient te worden genomen bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
2.7. Bij het bepalen van deze ammoniakdepositie heeft verweerder zich gebaseerd op gegevens uit de landbouwmeitelling uit 1982 van het Landbouw Economisch Instituut (hierna: het LEI).
Over het betoog van appellant dat de LEI-gegevens zonder zijn medeweten zijn opgevraagd en in het bestreden besluit zijn gepubliceerd, overweegt de Afdeling dat, zoals reeds is geoordeeld in de uitspraak van 7 januari 2004 in zaak no.
200206390/1 en 200302136/1, hierin geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder deze gegevens niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
200206390/1 en 200302136/1, hierin geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder deze gegevens niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
Niet aannemelijk is geworden dat de gegevens van de landbouwmeitelling uit 1982 onjuist zijn of dat verweerder anderszins hiervan niet heeft kunnen uitgaan. De stelling dat het in het verleden regelmatig voorkwam dat een ondernemer moeite deed om de dieraantallen op de meitelling laag te doen zijn in verband met heffingen van het Landbouwschap, maakt dit niet anders. Voorzover deze stelling ook voor appellant zelf geldt, betreft het een omstandigheid die voor zijn rekening dient te blijven.
2.8. De omstandigheid dat verweerder, zoals appellant stelt, geen handhavingsbeleid heeft ontwikkeld en appellant eerst naar aanleiding van een verzoek om handhaving is gewezen op het bestaan van een vergunningplicht, kan er ten slotte niet toe leiden dat verweerder, in strijd met de Nbw en zijn beleid, had moeten beslissen dat geen vergunning is vereist of dat een hogere ammoniakdepositie dient te worden vergund.
2.9. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel, dan wel enig algemeen rechtsbeginsel.
Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2004
-400.