Uitspraak
200308644/1.
Datum uitspraak: 3 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], gevestigd te [plaats],
2. de vereniging "De Kampen Hedel", gevestigd te Hedel, en anderen,
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellanten sub 4], wonend te [woonplaats],
en
provinciale staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 november 2003, kenmerk PS2003-165, hebben verweerders, op voorstel van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 2 september 2003, vastgesteld het “Streekplan Gelderland 1996, partiële herziening inzake omlegging N831 Hedel (oostelijk deel)” (hierna: de partiële herziening).
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 17 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 19 december 2003, appellanten sub 2 bij faxbericht van 5 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 2004, appellanten sub 3 bij faxbericht van 6 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 6 januari 2004, en appellanten sub 4 bij brief van 6 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 7 januari 2004, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij faxbericht van 2 februari 2004. Appellanten sub 4 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 26 januari 2004.
Bij brief van 3 maart 2004 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 juni 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1 en appellanten sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. D.A.J.M. Melchers, advocaat te Arnhem, [gemachtigde] en [gemachtigde], appellanten sub 3, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [gemachtigde], appellanten sub 4 in persoon en bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en verweerders, vertegenwoordigd door H. Kimmels, ing. E.T.M. Vermeulen en ing. A. Henselmans, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Algemeen
2.1. Op 1 februari 2004 is in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure van 20 november 2003 (Stb. 519). Bij deze wet is onder meer artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gewijzigd.
Nu het ontwerp van de partiële herziening ter inzage is gelegd vóór 1 februari 2004 volgt uit artikel V van deze wet dat op dit geschil artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dat voor dit tijdstip luidde, van toepassing is.
2.1.1. Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO), voorzover hier van belang, kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld streekplan herzien.
Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voorzover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de WRO kan door een ieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan.
Ingevolge artikel 1 van Pro de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een streekplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
Uit deze bepalingen volgt dat de Afdeling met betrekking tot een vastgesteld of herzien streekplan slechts bevoegd is te oordelen over beroepen die zijn gericht tegen daarin vervatte concrete beleidsbeslissingen. Indien een beroep is gericht tegen een niet door het bestuursorgaan als concrete beleidsbeslissing aangegeven onderdeel van een streekplan, is het niet gericht tegen een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1 van Pro de WRO en is de Afdeling onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
Indien een beroep ertoe strekt dat een beleidsuitspraak van het bestuursorgaan dat een streekplan kan vaststellen als een concrete beleidsbeslissing in een streekplan had moeten worden opgenomen, moet dit beroep worden opgevat als een beroep tegen een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 11 december 2002, no.
200100097/1(AB 2003, 65) acht zij zich, gelet op de ontstaansgeschiedenis van artikel 1 van Pro de WRO, onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
200100097/1(AB 2003, 65) acht zij zich, gelet op de ontstaansgeschiedenis van artikel 1 van Pro de WRO, onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
2.1.2. De partiële herziening voorziet in de omlegging van de provinciale weg N831 in en nabij de kern Hedel. Hoofdstuk 2 (Beleidstekst + kaarten) van de partiële herziening bepaalt in dit verband dat een deel van de beleidstekst uit het Streekplan Gelderland 1996 wordt vervangen door een nieuwe tekst. Voorts is in de partiële herziening een concrete beleidsbeslissing opgenomen die luidt als volgt:
“Het oostelijk deel van deze omlegging is geprojecteerd vanaf de Drielseweg naar de Oude Rijksweg ter hoogte van de aansluiting met de Baronieweg (door middel van een rotonde). De spoorlijn Utrecht - ’s-Hertogenbosch zal worden gekruist door middel van een tunnel.
Het tracé is op de streekplankaart ingetekend met een dubbele rode lijn (zie kaart 1). Het exacte beloop en de aansluiting op het bestaande wegennet is als concrete beleidsbeslissing aangegeven op kaart 2 bij deze herziening.”
Bevoegdheid van de Afdeling
2.2. Appellanten sub 2 en appellanten sub 3 hebben aangevoerd dat de omlegging van het westelijke tracé van de N831 bij Hedel ten onrechte niet in de partiële herziening is opgenomen.
2.2.1. De beroepen zijn in zoverre gericht tegen een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen. Daarmee is het niet gericht tegen de concrete beleidsbeslissing in de partiële herziening, zoals verwoord in overweging 2.1.2. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.1.1. is de Afdeling in zoverre onbevoegd van de beroepen kennis te nemen.
2.2.2. Het beroep van appellanten sub 4 is onder meer gericht tegen de aanleg van een rotonde op de kruising van de Veldweg en de Baronieweg.
2.2.2.1. De aan te leggen rotonde op de kruising van de Veldweg en de Baronieweg is door verweerders niet aangeduid als concrete beleidsbeslissing. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.1.1. is de Afdeling in zoverre onbevoegd van het beroep kennis te nemen.
2.2.2.2. De Afdeling is in zoverre onbevoegd van het beroep van appellanten sub 4 kennis te nemen.
2.2.3. De Afdeling stelt vast dat de voorliggende beroepen voor het overige zijn gericht tegen de concrete beleidsbeslissing. Gelet hierop is de Afdeling op grond van artikel 54 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening in zoverre bevoegd van de beroepen kennis te nemen.
Bezwaren over de inhoud van het MER
2.3. Appellanten sub 2, appellanten sub 3 en appellanten sub 4 hebben bezwaren aangevoerd tegen het MER dat verweerders aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegd.
2.3.1. Appellanten sub 2 en appellanten sub 4 stellen dat, nu in de partiële herziening is gekozen voor de vastlegging van het oostelijke tracé in een concrete beleidsbeslissing zoals op de kaarten is weergegeven, in feite de keuze voor de Baronieweg als westelijk tracé daarmee logischerwijs gegeven is. Zij kunnen zich daarmee niet verenigen. Appellanten zijn voorstander van een tracé van het westelijke deel van de N831 dat om het bedrijventerrein De Kampen heengaat in plaats van de Baronieweg die het bedrijventerrein doorsnijdt. Appellanten betogen daarom dat voor het westelijke deel een noordelijker variant, te weten een omlegging via de Broekheuvelsestraat had moeten worden onderzocht. Vanwege de samenhang tussen het westelijke en het oostelijke deel van het tracé van de N831 stellen appellanten sub 2 dat voor het oostelijke deel eveneens een noordelijker variant voor de te verleggen Drielseweg had moeten worden onderzocht. Die variant zou volgens appellanten dan moeten aansluiten op de Broekheuvelsestraatvariant of de – wel in het MER onderzochte – Kampenvariant.
2.3.2. Appellanten sub 3 stellen dat in het MER ten onrechte een toetsing aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn ontbreekt. Voorts wordt in het MER naar de mening van appellanten ten onrechte voorbijgegaan aan de Flora- en faunawet.
Appellanten voeren daarnaast aan dat in het MER de onjuiste indruk wordt gewekt dat het betrokken gebied een grotendeels volgebouwd gebied betreft. Het MER wekt volgens hen de suggestie dat het gebied tussen de Oude Rijksweg en de spoorlijn een bedrijventerrein zou zijn.
Appellanten betogen voorts dat de gegevens in het MER over de verkeersintensiteiten niet representatief zijn. Naar hun mening is het aandeel van het vrachtverkeer te laag ingeschat.
2.3.3. Blijkens de stukken hebben verweerders de door appellanten sub 2 en appellanten sub 3 gewenste noordelijke variant van de omgelegde Drielseweg niet in het MER meegenomen. Volgens verweerders zou een dergelijke variant leiden tot een bocht in het tunneltracé onder de spoorlijn, wat uit een oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk is. Voorts hebben verweerders gewezen op de hogere kosten en de grotere inbreuk op het landschap die de keuze voor de noordelijkere variant tot gevolg heeft. Verder hebben verweerders in aanmerking genomen dat de noordelijkere variant niet leidt tot een verschil in doorrijweerstand van het doorgaande autoverkeer. Bovendien heeft deze variant ten opzichte van een haakse aansluiting van de omgelegde Drielseweg op de Oude Rijksweg nauwelijks andere gevolgen voor de verkeersontlasting van de kern.
2.3.4. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen terzake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieueffectrapportage 1994, zoals gewijzigd op 7 mei 1999 en in werking getreden op 6 juli 1999 worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
In onderdeel C van de bijlage is in categorie 1.2, voorzover hier van belang, bepaald dat bij de vaststelling van het tracé voor de aanleg van een autoweg door het provinciaal bestuur een MER dient te worden gemaakt.
2.3.5. Niet in geschil is dat de concrete beleidsbeslissing een m.e.r.-plichtige activiteit betreft. Voor de vaststelling van de partiële herziening is terecht een MER gemaakt.
2.3.5.1. Wat betreft het variantenonderzoek is in het MER, gedateerd juni 2001, onderscheid gemaakt tussen het tracé ten westen van de Oude Rijksweg en het tracé ten oosten van die weg. Voor het oostelijke tracé zijn vijf varianten onderzocht: het nulalternatief, het nulplusalternatief, het omleggingsalternatief met viaductvariant, het omleggingsalternatief met tunnelvariant, en het meest milieuvriendelijke alternatief.
2.3.5.2. De Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: de Commissie) komt in haar toetsingsadvies, gedateerd 20 december 2001, tot het oordeel dat de essentiële informatie in het MER aanwezig is om het milieu een volwaardige plaats te kunnen geven in de besluitvorming. Uit dit advies blijkt niet dat de Commissie het ontbreken van een beschrijving van een variant voor het oostelijke tracé die noordelijker dan de Baronieweg op de Oude Rijksweg aansluit, als een leemte in kennis en informatie beschouwt. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het MER onvoldoende informatie bevat over de alternatieven die redelijkerwijs in beschouwing dienden te worden genomen.
2.3.5.3. Anders dan appellanten sub 3 stellen, zijn de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn wel bij het MER betrokken. Dit volgt uit Onderdeel B: onderbouwing, par. 2.4. Ook zijn de floristische en faunistische waarden binnen het studiegebied bij het MER in beschouwing genomen. Gelet op het toetsingsadvies, heeft de Commissie geen aanleiding gezien voor het oordeel dat ten aanzien van de flora en fauna in het studiegebied leemtes in kennis en informatie bestaan. In zoverre bestaat geen grond voor het oordeel dat het MER onvoldoende informatie bevat over de gevolgen van de omlegging van de N831 voor de plaatselijke flora en fauna.
2.3.5.4. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, moet worden vastgesteld dat het MER een onjuiste beschrijving geeft van de inrichting van het gebied tussen de Oude Rijksweg en de spoorlijn. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid, nu verweerders blijkens de commentaarnota bij de bedenkingen de onjuistheid van de gebiedsbeschrijving hebben onderkend en in de toelichting op de partiële herziening een juiste gebiedsbeschrijving hebben opgenomen.
2.3.5.5. Uit de stukken blijkt dat gedurende de periode van 26 september 2000 tot en met 12 oktober 2000 op zes punten mechanische verkeerstellingen zijn gehouden. Voorts is op een middag een visuele telling gehouden. Gelet op het toetsingsadvies, heeft de Commissie geen aanleiding gezien voor het oordeel dat ten aanzien van de verkeersintensiteiten in het studiegebied leemtes in kennis en informatie bestaan. In zoverre bestaat geen grond voor het oordeel dat het MER onvoldoende informatie bevat over de verkeersgegevens die bij het bestreden besluit dienden te worden betrokken.
2.3.6. Gelet op het vorenstaande en ook overigens, ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd over het MER geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders dit niet in redelijkheid aan het bestreden besluit ten grondslag hebben kunnen leggen.
Noodzaak van de omlegging
2.4. Appellanten sub 3 en appellanten sub 4 hebben aangevoerd dat in de partiële herziening de noodzaak van de omlegging van de N831 onvoldoende is gemotiveerd. Appellanten sub 3 stellen in dit verband dat de N831 niet in bovengemiddelde mate verkeersonveilig is. Gelet hierop had naar de mening van appellante voor de zogeheten nulplusvariant moeten worden gekozen. Volgens appellanten sub 4 is niet gebleken dat de verkeersintensiteit op de N831 zal toenemen.
2.4.1. Blijkens de tekst van de partiële herziening heeft de omlegging van de N831 tot doel de verbetering van de verkeerssituatie en de leefbaarheid in en rond Hedel. De directe aanleiding is de opheffing van de zogenoemde halve aansluiting Hedel/De Lucht op de autosnelweg A2.
De N831 doorsnijdt de kern Hedel via de Uithovensestraat, Voorstraat en Blankensteijn en veroorzaakt overlast. Door haar breedte nodigt de weg uit tot hard rijden. Voor voetgangers en fietsers zijn er geen veilige oversteekplaatsen. Ook is er sprake van een vermenging van bestemmingsverkeer, langzaam verkeer en doorgaand (vracht-)verkeer. Vooral het doorgaand verkeer zorgt ervoor dat de weg zeer druk is. Dit leidt niet alleen tot een aantasting van de verkeersveiligheid, maar ook van de leefbaarheid. Daarbij gaat het vooral om de geluidsoverlast en de luchtkwaliteit.
Het tweede gedeelte van de N831 in de kern Hedel, het deel van de Oude Rijksweg tussen de Blankensteijn en de Prinses Beatrixstraat, vormt een verbinding tussen de afslag Hedel/De Lucht van de A2 en de afslag ’s-Hertogenbosch en wordt volgens de partiële herziening intensief gebruikt door bestemmingsverkeer en regionaal verkeer.
In de partiële herziening is voorts gesteld dat de verkeerssituatie op het gedeelte van de N831 ten oosten van de Oude Rijksweg (Prinses Beatrixstraat en Drielseweg) niet optimaal is. De weg en de spoorwegonderdoorgang zijn smal. De niet van de hoofdbaan gescheiden fietspaden zijn evenmin bevorderlijk voor de verkeersveiligheid. Dit gedeelte is naar de mening van verweerders ongeschikt om meer verkeer te verwerken.
Volgens de partiële herziening brengt het besluit van de rijksoverheid om de A2 te verbreden en de halve aansluiting Hedel/De Lucht op de A2 te laten vervallen, met zich dat meer verkeer gebruik zal gaan maken van de Drielseweg.
In de partiële herziening is gesteld dat de huidige Drielseweg niet geschikt is om het extra verkeer na opheffing van de aansluiting Hedel op een verantwoorde manier af te wikkelen. Een alternatief voor een ingrijpende reconstructie is de omlegging van de Drielseweg. Dit alternatief sluit aan bij de wens van zowel de gemeente Maasdriel als de provincie Gelderland om het doorgaande verkeer door de kern Hedel om te leiden via een nieuwe route ten noorden daarvan.
2.4.2. Met de partiële herziening geven verweerders uitvoering aan het convenant “Verkeerssituatie Hedel” dat op 7 december 1998 door het Rijk, de provincie Gelderland en de voormalige gemeente Hedel (thans: gemeente Maasdriel) is gesloten. Met dit convenant beogen de deelnemende partijen ten eerste de leefbaarheid en de verkeersveiligheid te verbeteren door vermindering van het doorgaande verkeer in de kern Hedel. Voorts wordt gestreefd naar een duurzame oplossing voor de verkeersproblematiek en de verbetering van de leefbaarheid in de kern Hedel en vooral op de Drielseweg na de opheffing van de afslag Hedel/De Lucht van de A2. Ten derde beogen de convenantsluitende partijen zorg te dragen voor een goede ontsluiting van het gebied na opheffing van genoemde afslag.
Om deze doelstellingen te bereiken is in het convenant voorzien in de aanleg van een omlegging van de N831, de herinrichting van de huidige provinciale weg door Hedel, de overdracht van de huidige N831 aan de gemeente en de overdracht van de nieuwe N831 aan de provincie.
2.4.3. In het MER, Onderdeel B: onderbouwing, par. 1.3.3, is vermeld dat, indien de A2-aansluiting Hedel/De Lucht zal vervallen en de N831 niet zal worden omgelegd (het zogeheten nulalternatief), de verkeersintensiteit op de Prinses Beatrixstraat en de Drielseweg in 2015 ongeveer 17.200 voertuigen per etmaal zal bedragen. Ten opzichte van de situatie in 2000 komt dit neer op een stijging met 8.000 voertuigen per etmaal. Blijkens het MER valt te verwachten dat de verkeersafwikkeling van het doorgaande verkeer op de Prinses Beatrixstraat zal worden verstoord door afslaand en oprijdend verkeer bij in- en uitritten en zijwegen.
Uit de stukken blijkt dat de verkeersveiligheid op de N831 overeenkomt met, dan wel enigszins lager is dan het landelijke gemiddelde. Blijkens het MER is vastgesteld dat op de N831 sprake is van subjectieve verkeersonveiligheid (gevoel van verkeersdreiging). Het oversteken en het fietsen op de rijbaan op het oostelijke deel van de Prinses Beatrixstraat en de Drielseweg zijn als gemiddelde conflictsituaties beoordeeld.
2.4.4. Gelet op het MER en het deskundigenbericht ziet de Afdeling geen aanleiding het standpunt van verweerders dat de Prinses Beatrixstraat en de Drielseweg niet zijn berekend op een toeneming van het verkeer met ongeveer 8.000 voertuigen per etmaal, onjuist te achten.
Wat betreft de verkeersveiligheid is weliswaar gebleken dat de huidige N831 naar objectieve maatstaven niet bovengemiddeld onveilig is, maar dat zich wel gevoelens van verkeersdreiging voordoen.
Gelet op deze omstandigheden en in aanmerking genomen dat het provinciale beleid is gericht op de verbetering van de leefbaarheid en de verkeersveiligheid in de kern Hedel, hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een omlegging van de N831 te verkiezen is boven het nulalternatief.
Leemtes in kennis
2.5. Appellanten sub 3 hebben aangevoerd dat verweerders ten onrechte niet zijn ingegaan op de leemtes in kennis die zijn genoemd in het MER. Daarbij wijzen zij op onduidelijkheden over de hinder die kan ontstaan als gevolg van de aanlegwerkzaamheden, waaronder de aanleg van de tunnelbak. Verder ontbreken gegevens over zeldzame flora en fauna.
2.5.1. Blijkens het MER bestond ten tijde van het maken van het MER geen inzicht in de methode van aanleg van de tunnelbak onder de spoorlijn, zodat de tijdelijke effecten van de aanleg in de bouwfase niet goed waren in te schatten. In het MER worden voorts geen uitspraken gedaan over trillingshinder die kan ontstaan als gevolg van een aangelegde weg omdat hiervoor geen goede voorspellingsmethodiek bestaat.
2.5.2. Verweerders hebben ten aanzien van de schade als gevolg van de aanlegwerkzaamheden gesteld dat een beroep kan worden gedaan op compensatieregelingen voor schadevergoeding.
2.5.3. Anders dan appellanten kennelijk menen, bestaat blijkens het MER geen onduidelijkheid over de trillingshinder ten gevolge van de aanlegwerkzaamheden van de weg, maar over de trillingshinder van de aangelegde weg zelf. Gelet op het deskundigenbericht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het verkeer op de nieuw aan te leggen weg zodanige trillingshinder zal veroorzaken dat reeds daarom niet tot aanleg had kunnen worden besloten. Ten aanzien van de aanlegwerkzaamheden ziet de Afdeling evenmin grond voor het oordeel dat deze zodanig grote schade aan omliggende woningen en andere gebouwen zullen veroorzaken dat om die reden van de aanleg van de weg zou moeten worden afgezien.
2.5.4. Wat betreft de eventuele aanwezigheid van zeldzame flora en fauna vermeldt het MER dat geen actuele inventarisatiegegevens voorhanden zijn en dat de beschrijving van het gebied en de ecologische gegevens is gebaseerd op bestaande gegevens.
Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft het bureau DHV Milieu en Infrastructuur BV nader onderzoek laten verrichten naar de aanwezigheid van beschermde planten- en diersoorten in het studiegebied. Dit heeft geresulteerd in het op 25 september 2003 verschenen rapport “Ecoscan omlegging N831 te Hedel”. Bij dit aanvullend onderzoek is uitgegaan van de Baronievariant voor het westelijke tracé van de N831 en van het omleggingsalternatief met tunnelvariant voor het oostelijke tracé. Net als uit het MER blijkt ook uit dit rapport dat ter plaatse van het oostelijke tracé geen te beschermen floristische en faunistische waarden voorkomen. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting hebben verweerders dit onderzoek mede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
2.5.5. Overigens blijkt uit Onderdeel B: onderbouwing, hoofdstuk 6, van het MER niet dat de daar genoemde leemtes in kennis van zodanige aard zijn dat reeds daarom niet kon worden besloten tot vaststelling van het bestreden besluit. Gelet op het toetsingsadvies, heeft de Commissie geen aanleiding gezien voor het oordeel dat essentiële informatie om het milieu een volwaardige plaats in de besluitvorming te geven, in het MER ontbreekt. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond om tot een ander oordeel te komen.
Bezwaren over de inhoud van de partiële herziening
2.6. Appellante sub 1 exploiteert een cafetaria aan de Prinses Beatrixstraat 22 en kan zich niet verenigen met de partiële herziening in verband met de gevolgen voor haar bedrijfsvoering.
Appellante wil dat het huidige tracé over de Prinses Beatrixstraat en de Drielseweg gehandhaafd blijft, omdat de verkeersintensiteit anders in de Prinses Beatrixstraat in hoge mate zal afnemen. Dit brengt volgens appellante voor haar een aanzienlijke omzetdaling mee. Voorts stelt zij dat de waarde van het bedrijfspand zal dalen en dat het pand als horecapand onverkoopbaar zal blijken te zijn.
2.6.1. Verweerders erkennen dat het doorgaande verkeer na de omlegging niet meer door de Prinses Beatrixstraat zal gaan en dat dit nadelige gevolgen kan hebben voor de omzet van appellante. Zij hebben zich op het standpunt gesteld dat bij de afweging van belangen een groter gewicht moet worden toegekend aan het belang dat is gediend met een goede en veilige afwikkeling van het verkeer dan aan het bedrijfsbelang van appellante.
2.6.2. De Prinses Beatrixstraat maakt deel uit van het huidige tracé van de N831. Als gevolg van de partiële herziening zal het karakter van de Prinses Beatrixstraat door de omlegging van de N831 veranderen van een doorgaande provinciale weg in een gemeentelijke weg die dient ter ontsluiting van de aanliggende percelen. Blijkens het MER en het deskundigenbericht heeft de omlegging van de N831, met bijbehorende verkeerskundige aanpassingen van de Prinses Beatrixstraat tot een verkeersluwe weg, tot gevolg dat de verkeersintensiteit op de Drielseweg zal dalen van ongeveer 9.100 motorvoertuigen per etmaal in het jaar 2000 tot ongeveer 250 motorvoertuigen per etmaal in het jaar 2015. De Afdeling acht het aannemelijk dat zich op de Prinses Beatrixstraat, die in het verlengde van de Drielseweg ligt, een overeenkomstige daling van de verkeersintensiteit zal voordoen.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is aannemelijk geworden dat de omzet van appellante voor ongeveer 90%, althans een zeer groot deel, afkomstig is van het doorgaande verkeer van de N831. Gelet op de ligging van de cafetaria van appellante ten opzichte van het centrum van Hedel en het feit dat in het centrum twee andere cafetaria’s gevestigd zijn, moet worden betwijfeld of de te verwachten omzetdaling ten gevolge van de omlegging van de N831 in voldoende mate kan worden gecompenseerd door klandizie anders dan van het doorgaande verkeer.
2.6.3. De Afdeling stelt voorop dat verweerders bij afweging van de betrokken belangen bij de vaststelling van de partiële herziening dienden te betrekken of het bedrijf van appellante als gevolg van de omlegging van de N831 nog exploitabel zou zijn. Vastgesteld moet worden dat verweerders voor de vaststelling van de partiële herziening geen onderzoek hebben gedaan of de exploitatie van het bedrijf van appellante na de omlegging zou kunnen worden voortgezet.
Verweerders hebben gesteld dat de omlegging en de ruimtelijke gevolgen daarvan voor het gemeentelijke wegennet nog in een door de gemeenteraad van Maasdriel vast te stellen bestemmingsplan dienen te worden geregeld en dat, wanneer mocht blijken dat appellante ten gevolge van dat plan schade lijdt, zij een beroep kan doen op het bepaalde in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Naar het oordeel van de Afdeling miskennen verweerders hiermee evenwel de plaats en de functie van een concrete beleidsbeslissing in het stelsel van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. In de in geding zijnde concrete beleidsbeslissing is een definitieve planologische keuze vervat met betrekking tot de omlegging van het oostelijke deel van de N831 bij de kern Hedel, die bij de vaststelling van het bestemmingsplan in acht genomen dient te worden. Mitsdien dient juist op dit punt in het proces van de planologische besluitvorming blijk te worden gegeven van een zorgvuldig onderzoek naar de gevolgen voor het betrokken gebied en dienen in het voorliggende geval de belangen van het bedrijf van appellante in de besluitvorming te worden betrokken. Verweerders hebben ten onrechte een zodanig onderzoek, op basis waarvan een belangenafweging dient plaats te vinden, doorgeschoven naar de bestemmingsplanprocedure.
Nu verweerders hebben nagelaten bij de vaststelling van de partiële herziening te onderzoeken of de exploitatie van het bedrijf van appellante ter plaatse kon worden voortgezet, is de Afdeling van oordeel dat verweerders bij de voorbereiding van de partiële herziening onvoldoende kennis hebben vergaard omtrent de af te wegen belangen.
2.7. Appellanten sub 3 zijn eigenaar van het perceel [locatie]. Op het perceel staan een woning en de opstallen van een voormalig tuinbouwbedrijf. Appellanten zijn voornemens de agrarische bedrijfsactiviteiten ter plaatse te hervatten.
Zij hebben aangevoerd dat de omlegging van het oostelijke deel van N831 ten onrechte als concrete beleidsbeslissing is aangemerkt. Appellanten betogen dat de plaats van de omlegging onvoldoende concreet is weergegeven. Voorts menen appellanten dat de vorm van de omlegging onvoldoende concreet is bepaald. Zij stellen dat niet duidelijk is welke zogeheten tunnelvariant is gekozen.
2.7.1. In paragraaf 1.6 van de partiële herziening is vermeld dat de concrete beleidsbeslissing bindend is wat betreft de keuze voor het tracé. Blijkens deze paragraaf beogen verweerders een finale beslissing te nemen inzake het nut, de noodzaak en het beloop van het tracé. Op kaart 2 behorende bij de partiële herziening is het beloop van het tracé op perceelsniveau aangegeven. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtsgevolgen van de concrete beleidsbeslissing inzake het oostelijke tracé van de N831 voldoende duidelijk zijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de concrete beleidsbeslissing te vaag of onvoldoende duidelijk is geformuleerd.
Dat uit de partiële herziening niet blijkt of de zogeheten zuidroute (via de Uithovensestraat, Voorstraat en Blankensteijn) al dan niet zal worden afgesloten, maakt het voorgaande niet anders, omdat de zuidroute geen deel uitmaakt van de concrete beleidsbeslissing.
2.8. Appellanten sub 3 hebben voorts aangevoerd dat blijkens het MER de zogeheten nulplusvariant de minste milieueffecten met zich brengt. Zij menen daarom dat de keuze voor het omleggingsalternatief met tunnelvariant op oneigenlijke gronden is gebaseerd.
2.8.1. De Afdeling overweegt hierover dat uit het maken van een MER niet voortvloeit dat in de daarop volgende besluitvorming slechts milieueffecten een rol kunnen spelen, dan wel dat zonder meer voor het in dat MER aangewezen alternatief met de minste milieueffecten dient te worden gekozen. Verweerders dienden bij hun besluitvorming over de tracékeuze voor het oostelijke deel van de N831 een afweging te maken van alle bij dat besluit betrokken belangen. Gelet hierop hebben verweerders in hun besluit dan ook belang kunnen toekennen aan de aspecten van verkeersveiligheid en leefbaarheid die bij de tracékeuze betrokken zijn.
2.9. Appellanten sub 3 hebben aangevoerd dat onvoldoende aandacht is besteed aan de lokale luchtkwaliteit. Volgens hen zal de omlegging van het oostelijke deel van de N831 nadelige invloed hebben op het woon- en leefklimaat en de gezondheid in de omgeving wat betreft de concentratie fijn stof (hierna ook: zwevende deeltjes / PM10). Appellanten stellen dat verweerders geen moeite hebben gedaan de mogelijkheden tot reductie van fijn stof voor de omgeving te onderzoeken.
2.9.1. De Commissie heeft in haar toetsingsadvies overwogen dat de in het Besluit luchtkwaliteit gestelde eisen voor NO2 en fijn stof van belang kunnen zijn, vooral in het geval dat in het westelijke deelgebied de zuidroute door de kom van Hedel niet wordt opgeheven, dan wel er geen verkeersbeperkende maatregelen worden getroffen. Iets soortgelijks kan mogelijk spelen voor de nieuwe woonwijken langs de Baronieweg-Zuid. Hier kunnen alleen nadere berekeningen uitsluitsel geven, aldus de Commissie.
Gezien de maximaal te verwachten etmaalintensiteiten van het verkeer, ziet de Commissie onvoldoende aanleiding om een aanvulling van het MER op dit punt te vragen.
In het toetsingsadvies beveelt de Commissie aan de gevolgen van het Besluit luchtkwaliteit alsnog te bepalen en de resultaten daarvan in de besluitvorming te betrekken.
2.9.2. Naar aanleiding van de aanbeveling van de Commissie heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland in september 2002 de gevolgen van de omlegging van de N831 voor de luchtkwaliteit laten berekenen.
Wat betreft de concentratie fijn stof blijkt uit het onderzoek dat in 2001 een aantal dagen de grenswaarde is overschreden. Volgens het onderzoeksverslag is dit te wijten aan de achtergrondconcentratie voor PM10. Op de concentratie PM10 is op lokaal niveau weinig tot geen invloed uit te oefenen, aldus het onderzoeksverslag.
Ten aanzien van de luchtkwaliteit in 2010 vallen blijkens het onderzoeksverslag overschrijdingen van het jaargemiddelde voor PM10 te verwachten. Deze hoge concentraties worden veroorzaakt door de hoge achtergrondconcentratie, die door de landelijke activiteiten en door de omringende landen en hun activiteiten wordt bepaald. De bijdrage van het lokale verkeer vormt geen oorzaak van de overschrijdingen, aldus het onderzoeksverslag.
2.9.3. Ingevolge het Besluit luchtkwaliteit (hierna: het Besluit), voorzover hier van belang, dienen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit, behoudens voorzover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de in het Besluit gestelde grenswaarden met betrekking tot stikstofdioxide en zwevende deeltjes in acht te nemen.
De vaststelling van de onderhavige partiële herziening die een concrete beleidsbeslissing bevat, dient te worden aangemerkt als de uitoefening van een bevoegdheid die gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit.
2.9.4. Het Besluit heeft als uitgangspunt dat de daarin gestelde grenswaarden gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid. Dit uitgangspunt lijdt ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Besluit, slechts uitzondering voor een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998. Het aan het Besluit ten grondslag liggende uitgangspunt kan tevens worden afgeleid uit de nota van toelichting op het Besluit. Volgens deze toelichting worden in het Besluit grenswaarden gesteld omtrent het kwaliteitsniveau van de buitenlucht dat, in het belang van de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu in zijn geheel, binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt. Deze grenswaarden gelden voor de buitenlucht van het Nederlandse grondgebied, met uitzondering van de werkplek.
Voor PM10 gelden ingevolge artikel 13, aanhef en onder c en d, uiterlijk met ingang van 1 januari 2005 als grenswaarden 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie en 50 microgram per m3 als 24-uurgemiddelde concentratie, waarbij voor laatstgenoemde concentratie geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.9.5. Verweerders hebben blijkens het bestreden besluit onderkend dat de luchtkwaliteitsnormen van het Besluit in acht dienen te worden genomen. Zij hebben evenwel miskend dat het onderzoek dat zij mede aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegd, uitsluitend was gericht op de luchtkwaliteit ter plaatse van een verspreid aantal woningen in de kern Hedel. De luchtkwaliteitsnormen zijn echter gesteld ter bescherming van de kwaliteit van de buitenlucht in zijn algemeenheid.
Voorts blijkt uit het onderzoeksverslag niet in hoeverre de ingebruikneming van het omgelegde oostelijke deel van de N831 gevolgen heeft voor de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) op het moment van ingebruikneming. Verweerders dienden hiertoe onderzoeksgegevens te verschaffen betreffende de jaargemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes (PM10) voor een periode vanaf de beoogde ingebruikneming van de omlegging tot en met in ieder geval het jaar 2010. Daarbij dient te worden uitgegaan van de grenswaarden die per 1 januari 2005 zullen gelden voor de jaargemiddelde concentratie en de 24-uur gemiddelde concentratie. De gevolgen van ingebruikneming van de omlegging voor de 24-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM10) zijn evenmin genoegzaam inzichtelijk gemaakt. Verweerders hebben in dit verband niet kunnen volstaan met de enkele vaststelling dat de overschrijdingen worden veroorzaakt door de hoge achtergrondconcentratie PM10.
In dit verband wijst de Afdeling erop dat, anders dan verweerders stellen, uit het onderzoeksverslag kan worden afgeleid dat het lokale verkeer wel bijdraagt aan de overschrijding.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering.
2.10. Appellanten sub 3 voeren verder aan dat onduidelijk is of de woningen die binnen de 50 dB(A) contour van de omgelegde N831 vallen, geamoveerd moeten worden. Appellanten achten het mogelijk dat de door verweerders genoemde combinatie van de vaststelling van hogere grenswaarden en geluidwerende voorzieningen niet zal leiden tot een akoestisch aanvaardbare situatie.
2.10.1. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat bij de bestrijding van verkeerslawaai eerst wordt bezien of maatregelen bij de bron of in het tussengebied kunnen worden getroffen, alvorens tot sloop van woningen wordt overgegaan.
2.10.2. Uit de stukken blijkt dat een beperkt aantal woningen, waaronder de woning van appellanten, binnen de 50 dB(A) contour van de omgelegde weg zal komen te liggen. Gelet op de stukken, in het bijzonder het MER en het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting, is niet aannemelijk geworden dat de omlegging van het oostelijke deel van de N831 onontkoombaar tot een zeer ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van die woningen zal leiden. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de omlegging van de weg niet onverenigbaar is met de eisen die uit de Wet geluidhinder voortvloeien.
Gelet op het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting bestaat overigens geen grond voor de vrees dat er woningen moeten worden gesloopt.
2.11. Appellanten sub 3 hebben tevens aangevoerd dat de aanleg van de omlegging van het oostelijke deel van de N831 leidt tot een verkeersonveilige situatie. Daarnaast stellen zij dat onduidelijk is hoe de bewoners van de Winkelseweg de A2 kunnen bereiken.
2.11.1. Uit het deskundigenbericht blijkt het volgende. De huidige Winkelseweg is een parallelweg van de Oude Rijksweg. Aan de noordzijde is de Winkelseweg ontsloten op de Hoevenseweg, in het zuiden op de Prinses Beatrixstraat. De Winkelseweg heeft geen rechtstreekse ontsluiting op de Oude Rijksweg.
De aanleg van de omlegging van het oostelijke deel van de N831 leidt tot een doorsnijding van de Winkelseweg die daardoor in twee doodlopende weggedeelten zal veranderen. Het zuidelijke deel, waaraan de woning van appellanten ligt, zal voor autoverkeer niet direct op de Oude Rijksweg worden ontsloten. Wel is voorzien in een fietspad naar de rotonde ter hoogte van de aansluiting van de omlegging op de Oude Rijksweg. Dit brengt mee dat gemotoriseerd verkeer het perceel [locatie] alleen via de Prinses Beatrixstraat kan bereiken.
Blijkens het deskundigenbericht kunnen de bewoners van het zuidelijke deel van de Winkelseweg de A2 bereiken via de Prinses Beatrixstraat en de bestaande Drielseweg.
2.11.2. Gelet op het deskundigenbericht ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de omlegging van de N831 tot een verkeersonveilige situatie zal leiden. Anders dan appellanten stellen, maakt de omstandigheid dat het ten noorden van de omlegging van de N831 gelegen landbouwperceel van appellanten slechts via een omweg te bereiken zal zijn, niet dat het perceel om die reden landbouwkundig gezien onbruikbaar zou zijn.
2.12. Appellanten sub 3 betogen dat de landbouwgrond naast de omgelegde N831 ongeschikt raakt voor agrarisch gebruik doordat het grond- en oppervlaktewater verontreinigd worden als gevolg van run-off en verwaaiing.
2.12.1. Verweerders achten het niet reëel te veronderstellen dat het agrarisch gebruik van de landbouwgronden minder wordt vanwege run-off en verwaaiing.
2.12.2. Blijkens het MER wordt onder verwaaiing verstaan het proces waarbij door het verkeer opgewervelde stoffen via de lucht naast de weg terecht komen. Run-off is de benaming voor regenwater dat van het wegdek afstroomt, met daarin opgeloste en aan het slib gebonden stoffen. Run-off beïnvloedt de wegberm voor een afstand van enkele meters. Verwaaiing kan de verontreinigende stoffen tot enkele tientallen meters vanaf de weg verspreiden. In het MER wordt gesteld dat het effect op de bodem, grond- en oppervlaktewaterkwaliteit over het algemeen beperkt is, omdat het vele tientallen jaren zal duren voordat sprake is van overschrijding van de signaleringswaarde van elk van de verontreinigende stoffen.
In het MER wordt voorts gesteld dat de omlegging van de N831 aan de oostzijde van de Oude Rijksweg tot gevolg heeft dat de bodem-, grondwater- en oppervlaktewater enigszins zal worden aangetast. Dit gebied wordt in de autonome ontwikkeling niet aangetast, zodat van een licht negatief effect kan worden gesproken.
2.12.3. Gelet op het MER en het deskundigenbericht, is niet aannemelijk geworden dat het effect van run-off en verwaaiing zodanig groot zal zijn dat daardoor de nabijgelegen landbouwgronden niet meer geschikt zullen zijn voor agrarisch gebruik. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders bij hun belangenafweging niet in redelijkheid meer gewicht konden toekennen aan het belang dat wordt gediend bij de omlegging van de N831 dan aan het landbouwbelang.
Conclusie
2.13. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van appellante sub 1 en appellanten sub 3 gegrond, zodat het bestreden besluit voorzover het betreft de concrete beleidsbeslissing waarbij het tracé voor het oostelijke deel van de omlegging van de N831 bij de kern Hedel wordt vastgelegd, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb dient te worden vernietigd.
Nu het besluit op grondslag van de beroepen van appellante sub 1 en appellanten sub 3 in zijn geheel wordt vernietigd, zijn de beroepen van appellanten sub 2 en appellanten sub 4 eveneens gegrond.
Proceskosten
2.14. Verweerders dienen op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van appellanten. De Afdeling ziet geen aanleiding voor de door appellanten sub 3 gevraagde vergoeding van kosten die gemaakt zijn voor het opstellen van een deskundigenrapport, aangezien voor de behandeling van dit beroep door appellanten geen stukken zijn overgelegd, die als deskundigenrapport kunnen worden aangemerkt. Evenmin is ten aanzien van appellanten sub 3 gebleken van kosten die zijn toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van:
- de beroepen van appellanten sub 2 en appellanten sub 3 voorzover deze betrekking hebben op het niet opnemen van de omlegging van het westelijke tracé van de N831 bij Hedel in de partiële herziening, en
- het beroep van appellanten sub 4, voorzover dit betrekking heeft op de aanleg van een rotonde op de kruising van de Veldweg en de Baronieweg;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 2, appellanten sub 3 en appellanten sub 4 gedeeltelijk, en het beroep van appellante sub 1 geheel gegrond;
III. vernietigt het besluit van provinciale staten van Gelderland van 12 november 2003, kenmerk PS2003-165, voorzover het betreft de concrete beleidsbeslissing waarbij het tracé voor het oostelijke deel van de omlegging van de N831 bij de kern Hedel wordt vastgelegd;
IV. veroordeelt provinciale staten van Gelderland in de door hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van totaal € 1693,04;
dit bedrag dient door de provincie Gelderland als volgt te worden vergoed aan:
- appellante sub 1 € 366,47, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- appellanten sub 2 € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- appellanten sub 3 € 38,57;
- appellanten sub 4 € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 232,00 voor appellante sub 1, € 232,00 voor appellanten sub 2, € 116,00 voor appellanten sub 3 en € 116,00 voor appellanten sub 4) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2004
-400.