Uitspraak
200308121/1.
Datum uitspraak: 10 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Rivafoam B.V.", gevestigd te Tiel,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Tiel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een vergunning verleend voor het veranderen van haar inrichting bestemd voor het machinaal bewerken van schuim, gelegen aan de Zuiderhavenweg 52 te Tiel. Dit besluit is op 24 oktober 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 3 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 28 januari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 10 juni 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn op 15 september 2004 nog stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door W. Luisman, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Mineur en ing. B.B. de Hoop, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat zich keert tegen vergunningvoorschrift 6.2 en de uitgangspunten inzake de opgeslagen hoeveelheid propaan.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de gronden inzake vergunningvoorschrift 6.2 en de uitgangspunten in zake de opgeslagen hoeveelheid propaan niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Appellante voert aan bezwaar te hebben tegen de in voorschrift 6.36 opgenomen afstandseis. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder in het bestreden besluit op dit punt volledig aan de bezwaren van appellante tegemoet is gekomen. Gelet hierop en nu noch ter zitting, noch anderszins is gebleken van feiten of omstandigheden die op het tegendeel wijzen, is de Afdeling van oordeel dat appellante in zoverre geen processueel belang meer heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de onderhavige beschikking. Deze beroepsgrond moet derhalve reeds om deze reden niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.3. Appellante voert aan dat de melding van de wijziging van de opslagcapaciteit van de silo’s in hal 1 ten onrechte niet is geaccepteerd.
De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond niet ziet op de in het geding zijnde milieuvergunning en daarom in deze procedure geen rol kan spelen.
2.4. Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte aanneemt dat het gedeelte van de vergunning dat de opslag van 145 m3 propaan/butaan regelt, van rechtswege is komen te vervallen. Zij stelt hierbij dat de tank op verzoek van verweerder niet geplaatst is.
2.4.1. Verweerder voert aan dat de vigerende vergunning op 11 september 1997 onherroepelijk is geworden. Nu de onderhavige tank niet is gerealiseerd is dit deel van de vergunning op grond van artikel 8.18 van de Wet milieubeheer komen te vervallen.
2.4.2. Artikel 8.18 van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning voor een inrichting vervalt, indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
De Afdeling overweegt dat onomstreden is dat de onderhavige tank niet is gerealiseerd. Gelet op artikel 8.18 is dit deel van de vergunning dan ook komen te vervallen. De stelling van appellante dat de tank op verzoek van verweerder niet is gerealiseerd kan hieraan niet af doen. Deze beroepsgrond kan derhalve geen doel treffen.
2.5. Appellante voert aan dat er ten onrechte naar de CPR 11-3 wordt verwezen voor de stalling van tankwagens met propaan. Voorts stelt zij dat het stallen van tankwagens binnen de inrichting veiliger is dan elders en dat bij de grondaankoop is afgesproken dat tankwagens te allen tijde binnen de inrichting mogen worden geplaatst.
2.5.1. Verweerder stelt dat er voor het stallen van tankwagens geen specifieke richtlijnen bestaan voor aan te houden veiligheidsafstanden. Op basis van een op verzoek van verweerder door het RIVM opgesteld rapport heeft verweerder de veiligheidsafstanden uit de CPR 11-3 aangehouden. Verweerder stelt verder dat er bij de besluitvorming geen rekening kan worden gehouden met niet aangevraagde alternatieven voor het stallen van tankwagens buiten de inrichting.
2.5.2. Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gedurende langere tijd stallen van een tankwagen met propaan met betrekking tot het hiermee gepaard gaande veiligheidsrisico vergelijkbaar is met een stationaire bovengrondse tank zonder brandbescherming. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de veiligheidsafstanden uit de CPR 11-3 op dit punt konden worden gehanteerd.
Tevens is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat hij bij de beoordeling van de vergunningaanvraag geen rekening kon houden met eventuele alternatieven voor het stallen van tankwagens buiten de inrichting. Bij de grondaankoop gemaakte afspraken kunnen bij de beoordeling van het onderhavige besluit geen rol spelen. Deze beroepsgrond kan derhalve geen doel treffen.
2.6. Appellante voert aan dat de bijkomende kosten vanwege de aan het gebruik van een verwarmingselement in de tank gestelde voorwaarden en vanwege de verplaatsing van de tank door verweerder dienen te worden betaald.
2.6.1. Verweerder voert aan dat de kosten van maatregelen die in de vergunning worden voorgeschreven, voor rekening van de vergunninghoudster zijn, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet van haar kunnen worden gevergd. Tevens stelt verweerder dat bij de op zijn verzoek gevoerde onderhandelingen over de verplaatsing van de tank is afgesproken dat hij 40% van de hierbij gemaakte kosten zal dragen. De door appellante bedoelde bijkomende kosten zijn hierbij inbegrepen.
2.6.2. De Afdeling overweegt dat een eventuele vergoeding van door appellante gemaakte kosten bij de beoordeling van het onderhavige besluit geen rol kan spelen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.7. Appellante voert aan dat het ingeterpte reservoir op basis van de CPR 11-3 zowel met propaan als butaan gevuld mag worden. Dit betekent, volgens appellante, dat de verwarmingsinstallatie zowel voor propaan als voor butaan gebruikt mag worden en niet alleen voor propaan zoals in voorschrift 6.28 wordt voorgeschreven.
2.7.1. Verweerder voert aan dat de vergunningaanvraag uitsluitend betrekking heeft op de opslag van propaan en niet op de opslag van butaan. Dat de CPR-richtlijn een breder gebied beslaat doet hieraan niet af.
2.7.2. De Afdeling overweegt dat het feit dat de CPR 11-3 zowel op de opslag van propaan als butaan ziet, er niet aan af doet dat appellante alleen de opslag van propaan heeft aangevraagd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder terecht alleen de opslag van propaan in de vergunning heeft opgenomen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.8. Appellante voert aan dat de opgelegde voorwaarden met betrekking tot het verwarmingselement in de tank niet in de CPR 11-3 staan en daarom niet in de vergunning hadden mogen worden opgenomen.
2.8.1. Verweerder stelt dat de voorwaarden inderdaad niet in de CPR 11-3 staan opgenomen omdat de aangevraagde toepassing vrij nieuw is. Hij stelt zich bij het opstellen van de vergunningvoorschriften ten aanzien van het verwarmingselement te hebben gebaseerd op, door DCMR opgestelde, voor een dergelijke installatie bedoelde conceptvoorwaarden die waarschijnlijk in de CPR 11-3 zullen worden opgenomen.
2.8.2. De Afdeling stelt vast dat het feit dat in de CPR 11-3 geen regeling is opgenomen voor de door appellante aangevraagde toepassing van het verwarmingselement, niet betekent dat ten aanzien van dit aspect geen voorschriften in de vergunning kunnen worden opgenomen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen reden voor het standpunt dat verweerder zich bij zijn besluitvorming niet in redelijkheid op genoemde conceptvoorwaarden heeft kunnen baseren. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.9. Appellante voert aan dat in vergunningvoorschrift 6.33 ten onrechte wordt bepaald dat er geen water als verwarmingsmedium voor het verwarmingselement mag worden gebruikt. Volgens haar moet een mengsel van water met glycol of een soortgelijk product kunnen worden gebruikt.
2.9.1. Verweerder stelt dat het gebruik van water verboden is om te voorkomen dat lekkage van propaan kan optreden vanwege het gebruikte verwarmingsmedium. Het is, volgens verweerder, binnen het kader van het voorschrift wel mogelijk om een mengsel van water met glycol te gebruiken.
2.9.2. De Afdeling stelt vast dat vergunningvoorschrift 6.33 dusdanig is geredigeerd dat ook het gebruik van een mengsel van water met glycol verboden wordt. Nu uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder met het voorschrift niet heeft beoogd het gebruik van een mengsel van water met glycol onmogelijk te maken volgt dat dit voorschrift tot stand is gekomen in strijd met het beginsel dat vereist dat een beslissing met de nodige zorgvuldigheid wordt voorbereid en genomen. Deze beroepsgrond treft derhalve doel.
2.10. Appellante voert aan dat het in vergunningvoorschrift 6.5 voorgeschreven onderzoek naar de gevarenzone-indeling en naar de voor elke zone passende maatregelen niet hoeft plaats te vinden omdat verweerder zelf heeft verzocht de propaantank te verplaatsen.
2.10.1. Verweerder voert aan dat het feit dat de verplaatsing van de tank in overleg met de gemeente heeft plaatsgevonden, niet afdoet aan de verplichting om te voldoen aan de specifieke voorwaarden om de veiligheid te waarborgen.
2.10.2. Vergunningvoorschrift 6.5 bepaalt dat appellante binnen 5 maanden na het van kracht worden van de vergunning, overeenkomstig het gestelde in voorschrift 8.2.3 van de CPR 11-3, een onderzoek naar de gevarenzone-indeling en de passende beschermingsmaatregelen moet uitvoeren voor het terrein waar het terpreservoir en het vulpunt zijn gelegen.
De Afdeling overweegt dat in voorschrift 8.2.3 van de CPR 11-3 is vastgelegd dat een dergelijk onderzoek dient plaats te vinden. Het feit dat verweerder appellante heeft verzocht de tank te verplaatsen doet hieraan niet af. Deze beroepsgrond kan derhalve geen doel treffen.
2.11. Appellante voert aan dat de in vergunningvoorschrift 6.11 opgenomen doorzet van propaan slechts indicatief kan zijn. De groei van de onderneming en weersomstandigheden zouden een hogere doorzet dan 400.000 liter noodzakelijk kunnen maken.
2.11.1. Verweerder voert aan dat voorschrift 6.11 is gebaseerd op de vergunningaanvraag. Verweerder stelt hierbij dat de doorzet in belangrijke mate van invloed is op het berekende groepsrisico en de externe veiligheidsafstanden bepaalt. Als appellante een hogere doorzet nodig acht zal zij een nieuwe vergunning moeten aanvragen.
2.11.2. De Afdeling overweegt dat appellante in haar vergunningaanvraag aangeeft dat de doorzet van propaan tussen de 360.000 en 400.000 liter per jaar ligt. Verweerder is bij de beoordeling van die aanvraag terecht hiervan uitgegaan. Deze beroepsgrond kan derhalve geen doel treffen.
2.12. Appellante voert aan dat verweerder er ten onrechte van uitgaat dat er explosiegevaar bestaat. Uit eigen metingen met gasdetectieapparatuur is gebleken dat er op de werkvloer geen pentaangas aanwezig is. Er kan volgens appellante geen explosiegevaar optreden tijden het productieproces dan wel tijdens een mogelijke storing. Het in vergunningvoorschrift 7.3 voorgeschreven onderzoek naar stof- en gasontploffingsgevaar in hal 2 is dan ook overbodig.
2.12.1. Verweerder voert aan dat eigen metingen niet voldoende betrouwbaar zijn om te kunnen bepalen dat er geen ontploffingsgevaar aanwezig is. Hij stelt hierbij dat het onderzoek gebruikelijk is bij het opstellen van een gevarenzone-indeling.
2.12.2. De Afdeling overweegt dat het feit dat er sprake is van eigen metingen niet zonder meer meebrengt dat de resultaten van het onderzoek onvoldoende betrouwbaar zijn. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting blijkt dat er bij het productieproces geen grote hoeveelheden stof zullen vrijkomen zodat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het uitvoeren van een onderzoek naar stofexplosiegevaar noodzakelijk is.
Tevens blijkt dat bij de productie in hal 2 kleine hoeveelheden pentaan uit het te bewerken materiaal zouden kunnen vrijkomen. Bij de betreffende machines zijn echter twee gasafzuigingsmachines geplaatst zodat eventueel vrijkomend gas direct kan worden afgezogen. Daarnaast volgt uit de stukken dat gelet op de hoeveelheid brandbare stof het uitvoeren van een gevarenzone-indeling voor hal 2 niet nodig is. Ook verweerder heeft inmiddels te kennen gegeven een onderzoek niet langer noodzakelijk te achten. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het uitvoeren van een onderzoek naar gasexplosiegevaar noodzakelijk is.
Deze beroepsgrond treft derhalve doel en vergunningvoorschrift 7.3 komt voor vernietiging in aanmerking.
2.13. Appellante voert aan dat voorschrift 2.4 met betrekking tot het opstellen van een akoestisch rapport inzake de koeltoren niet noodzakelijk is, omdat er maatregelen zullen worden getroffen ter vermindering van het geluid. Voorts stelt zij dat de koeltoren niet continu in werking is, waardoor er uitgegaan moet worden van een gemiddelde geluidbelasting in plaats van een continue geluidbelasting.
2.13.1. Verweerder voert aan dat bij de aanvraag om vergunning geen akoestisch onderzoek was gevoegd. Hij stelt een inschatting te hebben gemaakt van de akoestische effecten van de uitbreiding, waaruit naar voren komt dat de uitbreiding zonder nadere maatregelen tot een overschrijding met 1 à 2 dB van de in de vergunning opgenomen grenswaarden zal leiden. Verweerder stelt verder dat niet voldoende is aangetoond dat de maatregelen, die appellante wil treffen voldoende zijn om een overschrijding van de geluidnorm van het gezoneerde industrieterrein waarop de onderhavige inrichting is gelegen, te voorkomen. Een akoestisch onderzoek is volgens verweerder noodzakelijk om niet alleen de akoestische bijdrage van de koeltoren maar ook de cumulatieve geluidbelasting te kunnen bepalen.
2.13.2. De Afdeling stelt vast dat de onderhavige inrichting is gelegen op een gezoneerd industrieterrein. Rond dit industrieterrein is ingevolge artikel 53 van de Wet geluidhinder een geluidzone vastgelegd waar buiten de geluidbelasting vanwege het terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan.
In het geval van vergunningverlening voor een bedrijf op een gezoneerd industrieterrein moet verweerder de zonegrenswaarden en grenswaarden bij woningen binnen de zone op grond van artikel 8.8, derde lid, onder a, van de Wet milieubeheer in acht nemen. Verweerder moet dus bezien of de aangevraagde activiteit mogelijk tot overschrijding van de 50 dB(A) zonegrenswaarde alsmede van de toelaatbare geluidbelasting van de woningen binnen de zone leidt.
Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat de koeltoren bij toepassing van een bedrijfsduurcorrectie zonder verdere maatregelen aan de geluidgrenswaarden op de zonegrens van het industrieterrein en aan de in de vergunning opgenomen geluidnormen kan voldoen. Dit zou het in vergunningvoorschrift 2.4 opgenomen akoestisch onderzoek overbodig maken. De bedrijfsduur is echter niet als zodanig vastgelegd in de vergunning. Dit is wel noodzakelijk om van een dergelijke bedrijfsduurcorrectie te kunnen uitgaan. Deze beroepsgrond treft derhalve doel. Vergunningvoorschrift 2.4 komt voor vernietiging in aanmerking en verweerder zal worden opgedragen alsnog een bedrijfsduur van de koeltoren in de vergunning op te nemen.
2.14. Appellante voert aan dat in de inrichting al gebruik wordt gemaakt van energiebeperkende maatregelen zodat verder onderzoek naar een beperking van het energie gebruik niet nodig is.
2.14.1. Verweerder stelt dat voorschrift 3 alleen betrekking heeft op de uitbreiding, maar dat uit de aanvraag niet kan worden afgeleid welk deel van het totale energieverbruik wordt gespendeerd aan de uitbreiding. Verweerder stelt tevens dat het voorschrift dusdanig is geformuleerd dat alleen een nader onderzoek zal worden verlangd als uit overleg blijkt dat appellante onvoldoende energiebesparende maatregelen heeft getroffen.
2.14.2. De Afdeling overweegt dat verweerder het onderhavige vergunningvoorschrift heeft gebaseerd op de Circulaire Energie in de milieuvergunning. In deze circulaire is een stappenplan opgesteld waaruit blijkt dat het toepassen van energievoorschriften voor de onderhavige inrichting relevant is. Gelet hierop en gelet op het feit dat voorschrift 3 dusdanig is geformuleerd dat slechts bij onnodig hoog energieverbruik een onderzoek kan worden verlangd is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat het voorschrift aan de vergunning diende te worden verbonden. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.15. Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte stelt dat er een redelijke hoeveelheid afval zal ontstaan. Zij stelt dat de vrijgekomen materialen binnen de inrichting worden gerecycled.
2.15.1. Verweerder stelt dat uit de aanvraag blijkt dat het ontstaan van redelijke hoeveelheden afval niet valt uit te sluiten. Door voorschrift 4.1 in de vergunning op te nemen wordt van het bedrijf verlangd dat het ontstaan van afvalstoffen, die niet kunnen worden gerecycled, zoveel mogelijk wordt beperkt.
2.15.2. De Afdeling overweegt dat uit de stukken blijkt dat in de inrichting slechts in beperkte mate afval zal ontstaan. Dit neemt echter niet weg dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 4.1 noodzakelijk was om ook in de toekomst het ontstaan van grotere hoeveelheden afval te kunnen voorkomen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.16. Het beroep is, voorzover gericht tegen vergunningvoorschrift 6.2, 6.36 en de uitgangspunten inzake de opgeslagen hoeveelheid propaan niet-ontvankelijk. Het beroep is gegrond voor zover gericht tegen de vergunningvoorschriften 2.4, 6.33 en 7.3, deze voorschriften komen voor vernietiging in aanmerking. Verweerder wordt opgedragen alsnog een bedrijfsduur van de koeltoren in de vergunning op te nemen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.17. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep voorzover gericht tegen vergunningvoorschrift 6.2, 6.36 en de uitgangspunten inzake de opgeslagen hoeveelheid propaan niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tiel van 22 oktober 2003, voorzover het de vergunningvoorschriften 2.4, 6.33 en 7.3 betreft;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Tiel op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat de gemeente Tiel aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van drs. G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
w.g. Hirsch Ballin w.g. Klap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2004
315.