Uitspraak
200304823/1.
Datum uitspraak: 10 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid “Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.”, gevestigd te Nijmegen, en [appellant 2], wonend te Beuningen,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Beuningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een pluimveeopfokbedrijf gelegen op het perceel [locatie] te Beuningen, kadastraal bekend gemeente Beuningen, sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 10 juli 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 19 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 1 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. R.E.G. Lichtenberg, gemachtigde, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord als partij vergunninghouder, bijgestaan door ing. C. de Vos, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het houden van 103.000 opfokhennen van legrassen en 49 schapen. Eerder is op 12 juli 1994 voor deze inrichting een revisievergunning krachtens de Hinderwet verleend. Verder heeft vergunninghouder op 30 mei 2000 een melding ingevolge artikel 8.19 Wet milieubeheer (oud) gedaan.
2.2. Ter zitting hebben appellanten de beroepsgrond dat de Regionaal Inspecteur VROM regio Oost geen kopie van het ontwerp van het besluit en geen kopie van het besluit heeft ontvangen, ingetrokken.
2.3. Appellanten betogen dat ten onrechte geen milieu-effectrapportage is gemaakt.
Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Daarbij worden een of meer besluiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt (mer-plicht).
Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden, voorzover hier van belang, bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt (mer-beoordelingsplicht).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit mer 1994) worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven. Ingevolge het tweede lid worden, voorzover hier van belang, als activiteiten als bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, van de wet aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
Ingevolge artikel 1 in Pro onderdeel A van de bijlage behorende bij het Besluit mer 1994 wordt onder oprichting van een inrichting verstaan een uitbreiding van een inrichting door de oprichting van een nieuwe installatie.
Ingevolge artikel 1 in Pro onderdeel A van de bijlage behorende bij het Besluit mer 1994 wordt onder uitbreiding verstaan het opnieuw in gebruik nemen van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen.
In onderdeel C, categorie 14, van de bijlage behorende bij het Besluit mer 1994, zijn als activiteiten aangewezen de oprichting van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van pluimvee of varkens, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met meer dan:
1. 85.000 plaatsen voor mesthoenders;
2. 60.000 plaatsen voor hennen;
3. 3.000 plaatsen voor mestvarkens, of
4. 900 plaatsen voor zeugen.
In onderdeel D, categorie 14, van de bijlage behorende bij het Besluit mer 1994 zijn als activiteiten aangewezen de wijziging of uitbreiding van een inrichting voor de oprichting of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van pluimvee of varkens, in gevallen waarin de activiteit bettrekking heeft op:
1. 60.000 of meer plaatsen voor mesthoenders,
2. 45.000 of meer plaatsen voor hennen,
3. 2.200 of meer plaatsen voor mestvarkens, of
4. 350 of meer plaatsen voor zeugen.
Niet in geding is dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning betrekking heeft op de toename van het aantal binnen de inrichting te houden opfokhennen van 28.000 stuks. De Afdeling stelt vast dat als gevolg hiervan de drempelwaarden van categorieën 14 van de onderdelen C en D van de bijlage van het Besluit mer 1994 niet worden overschreden. De Afdeling heeft in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanknopingspunten gevonden voor de conclusie dat in het onderhavige geval sprake is van zodanige omstandigheden dat bij het beantwoorden van de vraag of er een mer-beoordelingsplicht geldt, geen doorslaggevende betekenis zou toekomen aan het feit dat de uitbreiding de drempelwaarde niet overschrijdt. De Afdeling is derhalve van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat terzake van voornoemde uitbreiding van de inrichting geen mer-plicht dan wel een mer-beoordelingsplicht geldt. Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.4. Appellanten betogen dat het bij het bestreden besluit vergunde stalsysteem niet is aan te merken als best beschikbare techniek als bedoeld in artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn).
2.4.1. Verweerder heeft zich er op beroepen dat appellanten de grond inzake de toetsing aan de IPPC-richtlijn niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit hebben ingebracht en het beroep in zoverre niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard.
2.4.2. De Afdeling constateert dat appellanten deze beroepsgrond inderdaad niet in hun bedenkingen hebben aangevoerd. Zij is echter van oordeel dat dit niet in de weg staat aan beoordeling daarvan, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden.
2.4.3. In haar uitspraak van 7 april 2004, no.
200206430/1, heeft de Afdeling bepaald dat artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer de ruimte biedt om een vergunning te verlenen met inachtneming van emissiegrenswaarden, parameters en gelijkwaardige technische maatregelen, die zijn gebaseerd op de best beschikbare technieken. Volgens artikel 3, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij betrekt het bevoegd gezag bij beslissingen inzake de vergunning voor de oprichting of verandering van een veehouderij de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de artikelen 4 tot en met 7. Volgens artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij geldt het eerste lid niet voor voorschriften die worden gesteld met toepassing van de artikelen 8.11, 8.44, 8.45 en 8.46 van de Wet milieubeheer. Deze bepaling biedt aldus ruimte om met toepassing van de Wet ammoniak en veehouderij een vergunning te verlenen met inachtneming van emissiegrenswaarden, parameters en gelijkwaardige technische maatregelen, die zijn gebaseerd op de best beschikbare technieken. Om er voor te zorgen dat aan de bepalingen van de IPPC-richtlijn effect toekomt, dient het bevoegd gezag van deze ruimte gebruik te maken.
200206430/1, heeft de Afdeling bepaald dat artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer de ruimte biedt om een vergunning te verlenen met inachtneming van emissiegrenswaarden, parameters en gelijkwaardige technische maatregelen, die zijn gebaseerd op de best beschikbare technieken. Volgens artikel 3, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij betrekt het bevoegd gezag bij beslissingen inzake de vergunning voor de oprichting of verandering van een veehouderij de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de artikelen 4 tot en met 7. Volgens artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij geldt het eerste lid niet voor voorschriften die worden gesteld met toepassing van de artikelen 8.11, 8.44, 8.45 en 8.46 van de Wet milieubeheer. Deze bepaling biedt aldus ruimte om met toepassing van de Wet ammoniak en veehouderij een vergunning te verlenen met inachtneming van emissiegrenswaarden, parameters en gelijkwaardige technische maatregelen, die zijn gebaseerd op de best beschikbare technieken. Om er voor te zorgen dat aan de bepalingen van de IPPC-richtlijn effect toekomt, dient het bevoegd gezag van deze ruimte gebruik te maken.
2.4.4. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van IPPC-richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen.
Ingevolge artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn, voorzover hier van belang, heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel.
Ingevolge bijlage I, onder 6.6, bij de IPPC-richtlijn geldt voor installaties voor intensieve pluimveehouderijen een capaciteit van meer dan 40.000 plaatsen.
In artikel 2, aanhef en onder 3, van de IPPC-richtlijn wordt onder installatie verstaan: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en de gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.
In artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn wordt het begrip bestaande installaties gedefinieerd als: een installatie die in bedrijf is of, in het kader van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarde dat die installatie uiterlijk een jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn in werking wordt gesteld.
Ingevolge artikel 9, vierde lid, van de IPPC-richtlijn, voorzover hier van belang, zijn onverminderd artikel 10 de Pro emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige maatregelen, bedoeld in lid 3, gebaseerd op de best beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn, voorzover hier van belang, treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. […] De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 6 tot en met 10 […] zijn van overeenkomstige toepassing.
In artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de IPPC-richtlijn wordt het begrip wijziging van de exploitatie gedefinieerd als: een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben.
In artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de IPPC-richtlijn wordt het begrip belangrijke wijziging gedefinieerd als: een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens en milieu. In de zin van deze definitie wordt elke wijziging of uitbreiding van een exploitatie geacht belangrijk te zijn, indien de wijziging of uitbreiding voldoet aan de in bijlage genoemde drempelwaarden, voorzover deze bestaan.
2.4.5. De in het geding zijnde vergunning heeft betrekking op een intensieve pluimveehouderij als bedoeld in de IPPC-richtlijn. De bestaande inrichting heeft een capaciteit van 75.000 plaatsen. De uitbreiding van de inrichting heeft een capaciteit van 28.000 plaatsen. Nu in de onderhavige inrichting een capaciteit van meer dan 40.000 plaatsen heeft, valt de inrichting, gelet op artikel 1 van Pro de IPPC-richtlijn in samenhang bezien met categorie 6.6 van bijlage I behorende bij deze richtlijn onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn.
Verder stelt de Afdeling vast dat in het onderhavige geval sprake is van een bestaande installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn.
De verandering waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend ziet op de uitbreiding van de inrichting met 28.000 plaatsen. Het veranderen van een reeds bestaande inrichting valt onder het toepassingsbereik van artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn.
Nu de genoemde uitbreiding gevolgen kan hebben voor het milieu, kan deze verandering van de inrichting worden aangemerkt als een wijziging van de exploitatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de IPPC-richtlijn.
De bestaande inrichting heeft een capaciteit van 75.000 plaatsen. Bij het bestreden besluit is er vergunning verleend voor een capaciteit van in totaal 103.000 plaatsen, waarbij, zoals eerder is weergegeven, de uitbreiding betrekking heeft op 28.000 plaatsen. Deze toename in de productiecapaciteit leidt naar het oordeel van de Afdeling tot negatieve milieueffecten, nu tevens het totaal aan emissies ten opzichte van de bestaande situatie substantieel toeneemt. Gelet hierop kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden staande gehouden dat voornoemde wijziging van de exploitatie van de installatie en de daarmee samenhangende negatieve milieueffecten als niet-significant kunnen worden aangemerkt. Gezien het voorgaande is er in het onderhavige geval sprake van een belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de IPPC-richtlijn die, gelet op artikel 12, tweede lid, van deze richtlijn, niet mag geschieden zonder overeenkomstig deze richtlijn vergund te zijn. Dit houdt in dat het in artikel 9, derde en vierde lid, van de IPPC-richtlijn opgenomen beoordelingskader in het onderhavige geval van toepassing is.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit alleen wat betreft de ammoniakemissie vanwege de inrichting rekening gehouden met het beoordelingskader van de IPPC-richtlijn. Voor het overige heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit geen blijk gegeven rekening te hebben gehouden met het beoordelingskader van de IPPC-richtlijn. Het bestreden besluit is dan ook genomen in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.5. Appellanten betogen dat als gevolg van het bestreden besluit de ammoniakemissie vanwege de inrichting toeneemt van 1500 kg NH3 per jaar tot 3964,3 kg NH3 per jaar, hetgeen als een belangrijke toename van de ammoniakverontreiniging moet worden beschouwd.
2.5.1. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Wet ammoniak en veehouderij wordt, indien geen van de tot de veehouderij behorende dierenverblijven geheel of gedeeltelijk zijn gelegen in een kwetsbaar gebied, dan wel in een zone van 250 meter rond een zodanig gebied, een vergunning voor het veranderen van een veehouderij geweigerd, indien de veehouderij onder de reikwijdte van de IPPC-richtlijn valt, en de toename van de ammoniakemissie uit de dierenverblijven als gevolg van de uitbreiding een belangrijke toename van de verontreiniging veroorzaakt.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van de IPPC-richtlijn, gelezen in samenhang met categorie 6.6 van Bijlage I van de IPPC-richtlijn, voorzover relevant, geldt voor de toepassing daarvan voor installaties voor intensieve pluimveehouderij een drempelwaarde van meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat geen tot de inrichting behorend dierenverblijf geheel of gedeeltelijk is gelegen in een kwetsbaar gebied, dan wel in een zone van 250 meter rond een zodanig gebied. Niet in geding is dat in de inrichting meer dan 40.000 plaatsen voor pluimvee aanwezig zijn, waardoor de inrichting onder de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van de Wet ammoniak en veehouderij valt.
De Afdeling overweegt dat uit de parlementaire stukken van de totstandkoming van de Wet ammoniak en veehouderij - de nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, 2001-2002, 27 836, nr. 5, p. 29) - blijkt dat bij de toetsing of sprake is van een belangrijke verontreiniging naar analogie van artikel 8.8 van de Wet milieubeheer rekening dient te worden gehouden met de bestaande toestand van het milieu (de heersende depositie), de gevolgen voor het milieu (depositie) die de inrichting kan veroorzaken, alsmede met de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen en met redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder bij de beoordeling of de toename van de ammoniakemissie uit de dierenverblijven als gevolg van de uitbreiding een belangrijke toename van de verontreiniging tot gevolg heeft, de toets heeft toegepast die voorheen onder de werking van de Interimwet ammoniak en veehouderij werd uitgevoerd. Hierbij heeft verweerder beoordeeld in hoeverre de uitbreiding van ammoniakemissie vanwege de inrichting nadelige gevolgen heeft voor het nabijgelegen voor verzuring gevoelig gebied, waarbij uitsluitend is gekeken naar de ammoniakdepositie die de inrichting reeds op het voor verzuring gevoelige gebied veroorzaakt en de toename hiervan na de vergunde uitbreiding.
De Afdeling stelt allereerst vast dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat beoordeeld moet worden wat de gevolgen van de toename van ammoniakemissie zijn voor het nabijgelegen gebied. De Afdeling is echter van oordeel dat, mede gelet op de parlementaire stukken, voor de beoordeling of sprake is van een belangrijke toename van de verontreiniging niet volstaan kan worden met een toets die voorheen onder de werking van de Interimwet ammoniak en veehouderij werd verricht, maar eveneens rekening dient te worden gehouden met de bestaande toestand van het milieu, alsmede met de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen en met redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu. Nu het onderzoek voorafgaande aan het nemen van het bestreden besluit het een en ander buiten beschouwing heeft gelaten, is het besluit genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat vereist dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid.
2.6. Appellanten hebben bezwaren met betrekking tot stofhinder.
2.6.1. Verweerder stelt dat de toegepaste huisvestingssystemen voor het opfokpluimvee niet zorgen voor stofontwikkeling. Verder stelt verweerder dat er uiteindelijk geen sprake is van ontoelaatbare, storende invloed van stof vanuit de inrichting. Het eventuele stof wordt volgens hem afgevangen door geperforeerde doeken met natte mest.
2.6.2. Niet in geding is dat vanwege het in werking zijn van de inrichting stof kan vrijkomen. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting wordt deze stof afgevangen door middel van geperforeerde doeken met natte mest. Uit de aanvraag om vergunning blijkt niet dat het aangevraagde stalsysteem deze werking garandeert. Verder blijkt uit de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften niet dat ten aanzien van de bedoelde werking van het systeem voorschriften zijn verbonden.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet nodig is ter voorkoming dan wel beperking van de emissie van stof voorschriften aan de vergunning te verbinden.
2.7. Het beroep is gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van het verzoek van appellanten om verweerder te veroordelen in de kosten van het opmaken van een deskundigenrapport overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van een deskundigenrapport in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het verzoek om een proceskostenveroordeling wordt daarom in zoverre afgewezen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beuningen van 1 juli 2003;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beuningen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 131,06; het bedrag dient door de gemeente Beuningen te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de gemeente Beuningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.M. Boll en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2004
159-396.