Uitspraak
200400182/1.
Datum uitspraak: 10 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam De Wieden, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij besluit van 3 december 2003 heeft verweerder de hiertegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 8 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 januari 2004, en appellant sub 2 bij faxbericht van 14 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 21 januari 2004.
Bij brief van 20 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, [appellant sub 2] en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2004, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. T. Tuenter en J. Ensing, gemachtigden, appellant sub 2 in persoon en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman zijn verschenen.
2. Overwegingen
Juridisch kader
2.1. Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.1.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.1.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving De Wieden
2.2. Het gebied De Wieden ligt in de provincies Overijssel en Flevoland en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Steenwijkerland en Zwartwaterland. Het gebied beslaat een oppervlakte van ongeveer 9.400 hectare en bestaat uit plassen, uitgestrekte moerassen en omringende vochtige graslanden. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij de Vereniging Natuurmonumenten.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.3. Het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland en [appellant sub 2] hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, onder meer betreffende de gehanteerde begrenzingencriteria, agrarische bedrijfsvoering, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.4. Bij uitspraak van 19 maart 2003 (
200201933/1) heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak).
200201933/1) heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak).
2.4.1. In aanvulling op de in de voornoemde uitspraak besproken beroepsgronden overweegt de Afdeling thans het volgende.
Anders dan ten tijde van het bestreden besluit in de voornoemde uitspraak inzake de SBZ Haringvliet, was ten tijde van het nemen van het thans voorliggend bestreden besluit de Flora- en faunawet in werking getreden.
Gelet hierop overweegt de Afdeling, anders dan in de genoemde uitspraak in de overwegingen 2.6.1. en 2.8.2., thans als volgt.
[Appellant sub 2] voert aan schade te zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit in het algemeen en meer in het bijzonder als gevolg van het met de aanwijzing samenhangende jachtverbod zoals opgenomen in artikel 46 van de Flora- en faunawet. Hij heeft de aard en de omvang van deze schade echter niet nader geconcretiseerd.
De Afdeling overweegt dat noch als gevolg van het jachtverbod - nog afgezien van de vraag of in verband hiermee schade optreedt als gevolg van het aanwijzingsbesluit - noch in het algemeen is gebleken van zodanig ernstige schade dat verweerder het bestreden aanwijzingsbesluit niet op zorgvuldige wijze had kunnen nemen zonder zich vooraf de belangen van appellant op dit punt aan te trekken. Zij betrekt hierbij tevens de mogelijkheid voor appellant om nadat het aanwijzingsbesluit rechtskracht heeft gekregen en daadwerkelijk van schade als gevolg daarvan is gebleken, zich tot verweerder te wenden met een zelfstandig verzoek om schadevergoeding.
Gelet op de stukken ziet de Afdeling in hetgeen appellant op deze punten heeft aangevoerd, geen aanleiding om thans wat betreft De Wieden tot een ander oordeel te komen.
Gebiedsspecifieke bezwaren
2.5. Het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland en [appellant sub 2] stellen dat het aanwijzingsbesluit zowel de regionale ruilverkavelingsafspraken als een tussen diverse bestuursorganen en burgers gesloten convenant over het plaatselijke ruimtelijke beleid, zoals verwoord in onder meer het rapport “Perspectief voor Noordwest-Overijssel, gebiedsgericht beleid Noordwest-Overijssel”, doorkruist. Voorts menen het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland en [appellant sub 2] dat de begrenzing van de SBZ willekeurig is vastgesteld.
2.5.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen beleidsvrijheid bestaat bij de aanwijzing van De Wieden als SBZ nu hij op grond van ornithologische criteria tot de conclusie is gekomen dat het gebied als Vogelrichtlijngebied moet worden aangewezen. Daarbij stelt hij dat De Wieden als SBZ kwalificeert omdat het behoort tot de vijf belangrijkste broedgebieden of pleisterplaatsen in Nederland voor de soorten Roerdomp, Nonnetje en de Zwarte Stern. Ook kwalificeert De Wieden vanwege een drempeloverschrijdende broedkolonie van de Aalscholver en drempeloverstijgende aantallen van de soorten Kleine Zwaan, Kolgans, Grauwe Gans en Nonnetje. Daarbij heeft verweerder aan de hand van het gebruik dat de relevante vogelsoorten van het gebied maken de begrenzing van het gebied vastgesteld.
2.5.2. Zoals de Afdeling in haar eerdergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet-ornithologische belangen terecht geen deel hebben uitgemaakt van het kader waarin verweerder de mogelijke aanwijzingen als SBZ heeft beoordeeld.
Verweerder heeft genoemde afspraken in het kader van ruilverkaveling en het convenant dan ook terecht niet van betekenis geacht bij de aanwijzing.
Ten aanzien van de begrenzing van deze SBZ overweegt de Afdeling dat de biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten een grote rol spelen. Uit de stukken blijkt dat De Wieden als SBZ kwalificeert vanwege de aanwezigheid van drempeloverschrijdende aantallen van de soorten Roerdomp, Nonnetje, Kleine Zwaan, Kolgans, Grauwe Gans, Aalscholver en de Zwarte Stern. Deze vogels maken gebruik van De Wieden dat voornamelijk bestaat uit reservaatsgebieden, beheersgebieden en natuurgebieden. Tevens beslaat de SBZ enkele landbouwgronden waarvan met name de Kolgans, de Grauwe Gans en de Kleine Zwaan intensief gebruik maken. Daarmee zijn ook deze gronden van belang voor de instandhouding van deze soorten.
Gelet hierop en op de ornithologische criteria faalt het betoog van appellanten dat verweerder de begrenzing van de SBZ in het bestreden besluit naar willekeur heeft vastgesteld.
2.6. Verweerder heeft met de aanwijzing van De Wieden als SBZ op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4 van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2004
12-447.