Uitspraak
200401874/1.
Datum uitspraak: 10 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], waarvan de vennoten zijn [vennoten] gevestigd te [plaats] (verder: het watersportcentrum),
2. de besloten vennootschap "CSM Suiker B.V.", gevestigd te Amsterdam,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Leekstermeergebied, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij besluit van 20 januari 2004 heeft verweerder de hiertegen door appellanten gemaakte bezwaren voorzover hier van belang ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 26 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2004, en appellante sub 2 bij brief van 2 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 29 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. W.V.M. Dekker, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen en drs. E.R. Osieck, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Juridisch kader
2.1. Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.1.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.1.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
2.2. Het Leekstermeergebied ligt in de provincies Groningen en Drenthe en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Leek en Noordenveld. Het gebied bestaat uit open water, moeras en vochtig grasland en beslaat een oppervlakte van ongeveer 1.550 hectare. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij Staatsbosbeheer en Stichting het Groninger Landschap.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.3. CSM Suiker B.V. heeft in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, betreffende de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.3.1. Bij uitspraak van 19 maart 2003 (
200201933/1) heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake de beroepen van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellante tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak).
200201933/1) heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake de beroepen van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellante tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak).
Gelet op de stukken ziet de Afdeling in hetgeen appellante op deze punten heeft aangevoerd, geen aanleiding om thans wat betreft het Leekstermeergebied tot een ander oordeel te komen.
Gebiedsspecifieke bezwaren
2.4. Het watersportcentrum stelt dat verweerder ten onrechte het nabij zijn jachthaven gelegen kampeerterrein, waarop veel bomen staan, bij de SBZ heeft betrokken, omdat het terrein - ook in de winter – niet door vogels als foerageergebied wordt gebruikt.
2.4.1. CSM Suiker B.V. vreest dat met de aanwijzing onzeker wordt of uitbreiding van de ophoogactiviteiten met gerijpte bietengrond naast de SBZ nog mogelijk zal zijn.
2.4.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen beleidsvrijheid bestaat bij de aanwijzing van het Leekstermeergebied als SBZ nu hij op grond van ornithologische criteria tot de conclusie is gekomen dat het gebied als Vogelrichtlijngebied moet worden aangewezen. Daarbij stelt hij dat het gebied niet groter dan noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen en verplichtingen van de Vogelrichtlijn. Het Leekstermeergebied kwalificeert als SBZ vanwege de aanwezigheid van de Kolgans, aldus verweerder. Hij heeft in het bestreden besluit ook rekening gehouden met het leefgebied van de aldaar in behoorlijke aantallen voorkomende vogels van de soorten Porseleinhoen en Kwartelkoning (broedvogels) en Brandgans en Slechtvalk (niet broedvogels). Aan de hand van het open water, moeras en graslanden die als geheel het leefgebied vormen van de te beschermen vogelsoorten heeft verweerder de begrenzing van het gebied vastgesteld. Daarbij is tevens van belang de landschapsecologische eenheid die als geheel aan de criteria voldoet. Volgens verweerder moet het gehele gebied als landschapsecologische eenheid worden aangemerkt en behoren ook de in geding zijnde graslanden van het kampeerterrein tot het leefgebied van de kwalificerende soort en de landschapsecologische eenheid.
2.4.3. Zoals de Afdeling in haar eerdergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld, ziet zij geen aanleiding de methode van begrenzing onredelijk of anderszins onjuist te achten.
Slechts ornithologische en daarmee samenhangende landschapsecologische overwegingen mogen bij de begrenzing worden gehanteerd. De biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten spelen hierbij een grote rol. Uit de stukken blijkt dat het Leekstermeergebied als SBZ kwalificeert vanwege de aanwezigheid van drempeloverschrijdende aantallen van de Kolgans. De Kolgans maakt gebruik van het Leekstermeergebied onder meer vanwege de ter plaatse aanwezige vochtige graslanden. Het kampeerterrein voorzover dat niet is bebouwd of verhard betreft grasland en maakt aldus onlosmakelijk onderdeel uit van de landschapsecologische eenheid van het Leekstermeergebied.
De wens van appellante haar terrein geheel buiten de SBZ te laten, is kennelijk ingegeven door recreatieve belangen. Gelet op hetgeen de Afdeling in haar meergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen, bestaat evenwel geen ruimte om recreatieve belangen te betrekken in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit.
Gelet op het voorgaande en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen het watersportcentrum heeft aangevoerd over de begrenzing wat betreft haar terrein geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder dit terrein niet in de SBZ kon betrekken.
2.5. Wat betreft het beroep van CSM Suiker B.V. heeft verweerder, zoals de Afdeling in haar eerdergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet-ornithologische belangen terecht geen deel hebben uitgemaakt van het kader waarin verweerder de mogelijke aanwijzing als SBZ heeft beoordeeld. Slechts op grond van ornithologische criteria kan worden beoordeeld of een gebied als SBZ moet worden aangewezen. De mogelijkheid van uitbreiding of intensivering van genoemde activiteiten in de toekomst komt eerst aan de orde bij de concrete toepassing van de voor die activiteiten geldende regelgeving.
Verweerder heeft genoemde belangen van CSM Suiker B.V. bij de ophoogactiviteiten met gerijpte bietengrond dan ook terecht niet van belang geacht bij de aanwijzing.
2.6. Verweerder heeft met de aanwijzing van het Leekstermeergebied als SBZ in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2004
12-447.