Uitspraak
200308013/1.
Datum uitspraak: 24 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 2003, kenmerk 944097, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een vergunning verleend voor het veranderen van een mengvoederbedrijf op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 20 oktober 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op 1 december 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 26 mei 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 mei 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door [directeur] en bijgestaan door mr. H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door R.M. de Groot en ing. O. de Jong, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord als partij vergunninghoudster, vertegenwoordigd door ing. H.G.E. Bartels en C.L.J.M. van Erp, gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de grond inzake de naleefbaarheid van de geur- en geluidvoorschriften niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. De bij het bestreden besluit verleende vergunning ziet op het bestendig maken van eiwitten in grondstoffen (het beïnvloeden van de eiwitverteerbaarheid) door middel van de toevoeging van formaldehyde. Eerder is voor deze inrichting op 11 februari 1992 een oprichtingsvergunning krachtens de Hinderwet verleend voor het op- en overslaan van grondstoffen en het verwerken van grondstoffen tot mengvoeder. Bij besluit van 4 november 1997 zijn de voorschriften van de oprichtingsvergunning aangevuld. Op 19 oktober 1993 is voor deze inrichting een veranderingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor het uitbreiden van de inrichting met een kunstmestoverslag en het plaatsen van een kalksilo. Verder zijn op 27 september 1999 en 22 oktober 2002 meldingen als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer gedaan voor het plaatsen van een stortbunker en opvoerbandtransporteur om mengvoedergrondstof te kunnen overladen en het op een productielijn plaatsen van BOA-compactors voor het persen.
2.3. Appellante betoogt dat de aanvraag in strijd met afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht na het terinzageleggen van het ontwerp van het besluit is gewijzigd. Door deze wijziging bij de besluitvorming te betrekken heeft verweerder volgens appellante gehandeld in strijd met de goede procesorde en het beginsel van de rechtszekerheid.
2.3.1. Vaststaat dat vergunninghoudster na het verstrijken van de termijn voor het inbrengen van bedenkingen de aanvraag heeft aangevuld met het faxbericht van 1 oktober 2003 (hierna te noemen: de fax). De fax gaat in op de vraag of en in welke mate emissie van formaldehyde naar de lucht en stofemissie optreedt bij het in de aanvraag reeds beschreven gesloten systeem en de daarin beschreven wijze waarop de onderhoudswerkzaamheden aan de doseerinstallatie plaatsvinden en bij de toepassing van de reeds aangevraagde enveloppenfilters.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder de fax mede betrokken bij het nemen van het bestreden besluit. Verweerder ziet de fax slechts als een toelichting op de aanvraag.
Vooropgesteld moet worden dat uit het systeem van vergunningverlening, zoals neergelegd in de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht, volgt dat in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Dit betekent dat het in beginsel niet is geoorloofd om wijzigingen van de aanvraag, die dateren van na de terinzagelegging, bij de beslissing op de oorspronkelijke aanvraag te betrekken. In dit geval kan een uitzondering worden aanvaard omdat de inhoud van de fax, gezien in relatie tot de oorspronkelijke aanvraag, naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig ingrijpend is dat daardoor een gewijzigde situatie met betrekking tot de door de inrichting veroorzaakte milieugevolgen ontstaat, hetgeen ter zitting door appellante ook is beaamd, en dat appellante of anderen niet in hun processuele belangen zijn geschaad doordat zij niet in de gelegenheid zijn geweest door middel van het inbrengen van bedenkingen op de fax te reageren. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.4. Appellante betoogt dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met het verlenen van een veranderingsvergunning, maar een revisievergunning had moeten verlenen omdat de milieutechnische inzichten sinds het verlenen van de oprichtingsvergunning ingrijpend zijn gewijzigd, sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand, de aangevraagde wijzigingen worden uitgevoerd binnen het huidige hoofdgebouw van de inrichting, gebruik wordt gemaakt van de bestaande kanalen om de formaldehyde aan te voeren en verweerder zelf heeft aangegeven dat de indeling van de gevarenzones (externe veiligheid) dient te worden geactualiseerd.
2.4.1. Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag, indien een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan en voor die inrichting al een of meer vergunningen krachtens deze wet zijn verleend, uit eigen beweging of op verzoek, bepalen dat een vergunning moet worden aangevraagd voor die verandering en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt.
2.4.2. Verweerder komt, gelet op artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, beleidsvrijheid toe bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning indien een veranderingsvergunning is aangevraagd. Mede gelet op het vergunningenbestand kan in dit geval niet worden geoordeeld dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van zijn bevoegdheid een revisievergunning te verlangen. Hetgeen appellante heeft aangevoerd maakt dit niet anders. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte geen norm heeft voorgeschreven voor de emissie van formaldehyde. Volgens haar moet iedere emissie van deze stof worden verboden. Verder betoogt zij dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat deze emissie ongewild vrijkomt dan wel vrijkomt bij het beladen van de vrachtwagens.
2.6.1. Verweerder heeft voor de beoordeling van de emissie van formaldehyde de Nederlandse emissie Richtlijnen Lucht (hierna: de NeR) toegepast.
2.6.2. De stof formaldehyde valt niet onder de minimalisatieverplichting uit de NeR. Formaldehyde is in bijlage 4.5 bij de NeR ingedeeld in klasse O.1. Voor deze klasse geldt bij een emissievracht van 0,10 kilogram per uur of meer een emissie-eis van 20 mg/m03. De MAC-waarde voor deze klasse bedraagt volgens de NeR <25 mg/m3.
Verweerder heeft de voornoemde emissie-eis niet in een voorschrift vastgelegd. Volgens verweerder wordt met het in de aanvraag beschreven gesloten systeem voldoende gewaarborgd dat onder normale omstandigheden, waaronder ook de aangevraagde maximaal 4 uur onderhoud per jaar, aan de toepasselijke norm uit de NeR – en aan de MAC-waarde – ruimschoots wordt voldaan. Gezien de aanvraag en de fax en mede gelet op het deskundigenbericht ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd en ook overigens geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij neemt de Afdeling, gezien het deskundigenbericht, mede in aanmerking dat weliswaar niet in de aanvraag is vastgelegd dat de behandelde grondstof niet voor de behandeltijd van 24 uur, waarna formaldehyde niet meer kan vrijkomen, het gesloten systeem mag verlaten, maar dat het aannemelijk is dat het risico dat dit gebeurt, gelet op de geautomatiseerde procesregeling die wordt toegepast, te verwaarlozen is. Gelet hierop is verweerder er op goede gronden van uitgegaan dat bij het beladen van de vrachtwagens met de behandelde grondstof onder normale omstandigheden geen formaldehyde vrijkomt. Mede om het ongewild vrijkomen van emissie tegen te gaan, heeft verweerder de voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 aan de vergunning verbonden.
Het vorenstaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor onaanvaardbare emissie van formaldehyde niet behoeft te worden gevreesd en het niet nodig is voor deze stof emissie-eisen aan de vergunning te verbinden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.7. Appellante betoogt dat bij het bestreden besluit ten onrechte geen voorschriften aan de vergunning zijn verbonden aan de hand waarvan de emissie van formaldehyde kan worden gecontroleerd. Appellante kan zich in dit verband niet verenigen met de verwijzing naar registratievoorschrift 1.3.1 uit de oprichtingsvergunning van 11 februari 1992.
2.7.1. Aan de oprichtingsvergunning van 11 februari 1992 is voorschrift 1.3.1 verbonden. Ingevolge dit voorschrift moet er een centraal registratiesysteem aanwezig zijn dat periodiek onderhoud en controle van de installaties binnen de inrichting met een afdoende frequentie en diepgang waarborgt. De oprichtingsvergunning blijft - naast de bij het bestreden besluit verleende veranderingsvergunning - van kracht. Nu de strekking van het desbetreffende voorschrift en de aard van de veranderingen zich daartegen niet verzetten, moet dit voorschrift worden geacht ook betrekking te hebben op de bij het bestreden besluit vergunde veranderingen van de inrichting. Daarnaast is in de aanvraag om de voorliggende vergunning, die blijkens het dictum van het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning, vastgelegd dat dagelijks metingen moeten plaatsvinden ter vaststelling van mogelijk vrijkomende formaldehyde-damp door de arbo-milieu-coördinator of een lid van de bedrijfsbrandweer en daarover moet worden gerapporteerd.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet nodig is aan de veranderingsvergunning voorschriften omtrent de controle van emissie van formaldehyde te verbinden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.8. Appellante heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellante heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn. Het beroep is ongegrond.
2.9. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake de naleefbaarheid van de geur- en geluidvoorschriften betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2004
154-396.