Uitspraak
a200308272/1.
Datum uitspraak: 24 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 28 oktober 2003 in het geding tussen:
appellant
en
de Algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten.
1. Procesverloop
Bij brieven van 2 februari, 6 maart en 11 april 2001 heeft appellant de Algemene raad van de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: de Algemene raad) om (onder meer) de volgende informatie verzocht: A. Afschriften van documenten uit procesdossiers in procedures waarbij de Algemene raad partij is. Dit betreft de zaak [naam 1]/Algemene raad over de samenwerking tussen advocaten en accountants (de samenwerkingszaak) en een bij de Nederlandse mededingingsautoriteit ingediende klacht van een advocaat over de gedragsregels voor advocaten (de zaak [naam 2]); B. Documenten betreffende de advocaatkosten inzake de onder A genoemde procedures; C. Documenten betreffende de Leemtewet I en II.
Bij besluit van 26 april 2001 heeft de Algemene raad dit verzoek afgewezen.
Bij besluit van 5 augustus 2002 heeft de Algemene raad het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 oktober 2003, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep, voorzover hier van belang, ongegrond verklaard voorzover betrekking hebbende op documenten, welke op de aan de uitspraak gehechte inventarislijst als volgt zijn genummerd: 2, 3, 4, 5, 7, de bijlagen bij 8, de bijlagen bij 9, 10 tot en met 13, de bijlagen bij 14, 15 tot en met 22, 24 tot en met 34, 36 tot en met 43, 45, 46 en 48 tot en met 57. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 5 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 8 december 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 januari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 10 februari 2004 heeft appellant de toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Bij brief van 24 februari 2004 heeft de Algemene raad van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2004, waar appellant in persoon, en de Algemene raad, vertegenwoordigd door mr. M. Duyser, advocaat te Den Haag, vergezeld door mr. J.H. Brouwer, voorzitter van de Algemene raad, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank blijkens de overwegingen in de aangevallen uitspraak van oordeel is dat het beroep van appellant ongegrond is, voorzover dit is gericht tegen het niet-openbaar maken van de processtukken die onderdeel uitmaken van de bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) gevoerde procedures en het niet-openbaar maken van de documenten betreffende de advocaatkosten in die procedures. Dat de rechtbank dit oordeel niet ook in het dictum van de uitspraak heeft vermeld, dient te worden beschouwd als een kennelijke omissie.
2.2. Ten aanzien van de stukken die onderdeel uitmaken van de bij het Hof gevoerde procedures heeft de rechtbank overwogen dat in artikel 3, eerste lid, onder c, van de Verordening van de EEG en Euratom, nr. 354/83 van de Raad van 1 februari 1983, Pb EG L 43 (hierna: de Verordening) en artikel 3, eerste lid, van de Beschikking van de Commissie, nr. 359/83 EGKS van 8 februari 1983, Pb EG L 43 (hierna: de Beschikking), zoals deze artikelen luidden ten tijde hier van belang, een bijzondere openbaarmakingsregeling is vervat. In zoverre wordt de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) volgens de rechtbank opzij gezet. De Afdeling deelt dit oordeel niet. De Verordening heeft blijkens artikel 1, eerste lid, ten doel te waarborgen dat historisch of administratief waardevolle documenten voorzover mogelijk bewaard worden en toegankelijk worden gemaakt voor het publiek door middel van het samenstellen en toegankelijk maken van historische archieven. Zij ziet uitsluitend op instellingen van de Europese Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Voorts ziet zij blijkens artikel 1, tweede lid, onderdeel b, uitsluitend op documenten en stukken die zijn geselecteerd met het oog op permanente bewaring. Nu het in dit geval noch om een instelling noch om een archief in de hiervoor bedoelde zin gaat, is de Verordening niet van toepassing. Dat geldt ook voor de Beschikking, zij het dat deze reeds toepassing mist omdat zij is opgesteld in het kader van het Verdrag tot Oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. De stukken waarvan openbaarmaking is verzocht hebben daarop geen betrekking. Voorts geldt ook hier dat geen sprake is van een instelling of archief in de zin van de Beschikking. De conclusie is dat de Algemene raad het verzoek om openbaarmaking terecht heeft getoetst aan de Wob.
2.3. Gelet op het verhandelde ter zitting in hoger beroep wenst appellant nog een afschrift te verkrijgen van alle processtukken, voorzover niet reeds verstrekt, die door de Algemene raad bij het Hof zijn ingebracht in het kader van de samenwerkingszaak. De Algemene raad heeft openbaarmaking van deze stukken geweigerd op de grond dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich hiertegen verzet. Verstrekking van afschriften van documenten uit procesdossiers zou tot een onevenredige benadeling van de bij lopende procedures betrokken partijen en (rechterlijke) instanties leiden, daaronder mede begrepen de belangen van de Algemene raad als procespartij. Bovendien zou het ongewenst zijn wanneer over een lopende zaak en de daarin door partijen ingenomen standpunten een publieke discussie plaatsvindt.
De Afdeling is van oordeel dat de Algemene raad met een beroep op de lopende procedure in redelijkheid openbaarmaking heeft kunnen weigeren. Dat ten tijde van de beslissing op bezwaar inmiddels bij arrest van het Hof van 19 februari 2002 antwoord was gegeven op de door de Afdeling bij uitspraak van 10 augustus 1999 in de samenwerkingszaak gestelde prejudiciële vragen maakt dat niet anders, aangezien de (bodem)zaak toen nog bij de Afdeling aanhangig was. De conclusie is dat de rechtbank, zij het op onjuiste gronden, het beroep in zoverre terecht ongegrond heeft verklaard.
2.4. Ten aanzien van de in bezwaar gehandhaafde weigering van de Algemene raad om documenten inzake de advocaatkosten van de bij het Hof gevoerde procedures openbaar te maken, is de rechtbank op goede gronden tot het juiste oordeel gekomen dat deze documenten op zichzelf beschouwd geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Het hoger beroep is ook in zoverre ongegrond.
2.5. Voorzover de rechtbank het beroep tegen de in bezwaar gehandhaafde weigering om stukken te verstrekken inzake de zogenoemde Leemtewet I en II - een door de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: de NOvA) gebruikte werktitel voor stukken die betrekking hebben op (mogelijke) aanpassingen van de Advocatenwet – ongegrond heeft verklaard, overweegt de Afdeling als volgt.
2.5.1. De Algemene raad stelt zich op het standpunt dat (onder meer) artikel 11, eerste lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking van voornoemde documenten verzet.
2.5.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Blijkens de Memorie van Toelichting bij de Wob (Tweede Kamer 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 13 en 14) kan van intern beraad ook sprake zijn wanneer externe personen of organen bij het verzamelen van gegevens, het ontwikkelen van beleidsalternatieven en/of de afronding van het beraad binnen het overheidsorgaan worden betrokken. Voorts blijkt uit die toelichting dat interne documenten ook kunnen zijn stukken gewisseld tussen de centrale overheid en andere publiekrechtelijke lichamen. Ten aanzien van deze stukken moet de bedoeling om ze als stukken voor intern beraad beschouwd te zien, uitdrukkelijk blijken of men moet deze bedoeling redelijkerwijs kunnen vermoeden.
2.5.3. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht kennis te hebben genomen van de documenten waarvan openbaarmaking is verzocht acht de Afdeling het, gelet op de aard en inhoud van deze stukken, niet onjuist dat de rechtbank deze documenten heeft aangemerkt als documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat, waarvan de Algemene raad ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaarmaking achterwege kon laten. De betreffende stukken zijn afkomstig van ambtenaren en bestuurders van het Ministerie van Justitie en (de Algemene raad) van de NOvA, de Dekens en Raden van Toezicht en hun medewerkers en het Hof en de Raden van Discipline. Vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid dragen deze instanties gezamenlijk bij aan de voorbereiding van eventuele aanpassingen van de Advocatenwet. Zij hebben beoogd dat de briefwisselingen en de overige stukken uitsluitend gebruikt zouden kunnen worden door henzelf of door anderen binnen de overheid. In die stukken is vooral neergelegd de uitwisseling van (juridische) opvattingen, ideeën en standpunten in de verschillende fasen van totstandkoming van wijzigingen in de Advocatenwet. Anders dan appellant betoogt, zijn deze stukken aan te merken als bevattende persoonlijke beleidsopvattingen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen “brainstormen” zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten. Ook opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken vinden ingevolge deze bepaling de vorenbedoelde bescherming (Tweede Kamer 1986-1987, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38). Voorts vallen onder het begrip persoonlijke beleidsopvattingen naast opvattingen van bewindslieden, bestuurders of ambtenaren ook opvattingen en meningen die worden gedragen door meer personen, een groep personen of rechtspersonen (Tweede Kamer 1986-1987, 19 859, nr. 6, p. 15 en 16).
Ten slotte is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat voorzover in de documenten waarvan openbaarmaking is verzocht ook feiten zijn opgenomen, deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van appellant ook in zoverre ongegrond is.
2.6. De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. F.P. Zwart, Leden, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Van den Brink w.g. Molenaar
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2004
369.