Uitspraak
200308604/1.
Datum uitspraak: 24 november 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Werkgroep Westergrachtterrein EKP en anderen, gevestigd respectievelijk wonend te Haarlem,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2003, kenmerk SB/MIL/HuB/mg/01/949/1590, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan NS Railinfrabeheer (thans: Railinfrabeheer B.V.) een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een goederenspoorwegemplacement aan de Westergracht, ongenummerd, te Haarlem. Dit besluit is op 6 november 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 18 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 4 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 6 juli 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door H.E.K. de Bruin, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P. Spigt en H. Bosman, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar namens vergunninghoudster mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en ing. R.H. Riemer, gemachtigde, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Eerst ter zitting hebben appellanten betoogd dat bij het vaststellen van de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in fase 2, zoals opgenomen in de tabellen G.2.3.1, G.2.3.2 en G.2.3.3 van voorschrift G.2.3, ten onrechte niet is aangesloten bij het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellanten deze niet eerder in de procedure naar voren hadden kunnen brengen. Voornoemde grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de gronden inzake het specificeren van de term ‘warmdraaien van motoren’, de gebruikstijden van de railinzetplaats, de verkeersafwikkeling in de buurt van de railinzetplaats, het gebruik van de typhoon en het naleven door het personeel van de schriftelijke instructies niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. De activiteiten waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend betreffen het verplaatsen van treinen door middel van locomotieven, het aankomen en vertrekken van treinen, het veranderen van de samenstelling van treinen, het voorverwarmen van werktreinen, het overstaan van treinmaterieel, laad- en losactiviteiten en onderhoudsactiviteiten. Het goederenspoorwegemplacement is gelegen in het centrum van Haarlem.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Voorzover appellanten aanvoeren dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.
2.6. Voorzover appellanten aanvoeren dat in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met een tussen de N.V. Nederlandse Spoorwegen en de gemeente Haarlem in 1980 gesloten overeenkomst, overweegt de Afdeling dat de aanvraag dient te worden beoordeeld aan de hand van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer. Het rekening houden met bedoelde overeenkomst gaat het in deze artikelen neergelegde beoordelingskader te buiten. Daarom kan aan voornoemde overeenkomst in het kader van de onderhavige procedure geen gewicht worden toegekend. Deze beroepsgrond faalt.
2.7. Appellanten voeren aan dat een gevaarlijke verkeerssituatie zal ontstaan als gevolg van het ontbreken van spoorwegbomen ter hoogte van spoor 6, langs de Pijlslaan. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en treft reeds om die reden geen doel.
2.8. Voorzover appellanten aanvoeren dat op het emplacement meer activiteiten worden uitgevoerd dan zijn aangevraagd, overweegt de Afdeling dat uit het systeem van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegd gezag dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Indien de bedrijfsvoering afwijkt van hetgeen is vergund, voorziet de Algemene wet bestuursrecht in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van naleving. Het beroep faalt in zoverre.
2.9. Appellanten stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
2.10. Appellanten stellen geluidhinder te ondervinden vanwege de inrichting. Zij achten de in de aan de vergunning verbonden voorschriften G.2.1, G.2.2 en G.2.4 opgenomen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het piekgeluid te hoog. Zij voeren in dit kader aan dat de in de vergunning opgenomen termijn van drie jaar, na afloop waarvan strengere normen gaan gelden, onnodig is. Bovendien is het volgens appellanten in strijd met het motiveringsbeginsel dat verweerder een nieuwe activiteit, te weten een railinzetplaats, heeft vergund.
2.10.1. In het aan de vergunning verbonden voorschrift G.2.1 zijn in de tabellen G.2.1.1, G.2.1.2 en G.2.1.3 ter plaatse van diverse rekenpunten de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor respectievelijk de dag-, avond- en de nachtperiode in fase 1 opgenomen. Voor de dagperiode variëren de grenswaarden van 37 dB(A) tot 53 dB(A). Voor de avondperiode variëren de grenswaarden van 21 dB(A) tot 48 dB(A). De grenswaarden voor de nachtperiode variëren van 18 dB(A) tot 45 dB(A).
In voorschrift G.2.2 zijn in de tabellen G.2.2.1 en G.2.2.2 ter plaatse van diverse rekenpunten het maximaal geluidniveau voor de dag-, avond- en nachtperiode in fase 1 opgenomen. De grenswaarden in de dagperiode variëren van 70 dB(A) tot 81 dB(A). De grenswaarden in de avond- en de nachtperiode variëren van 75 dB(A) tot 81 dB(A).
In voorschrift G.2.4 zijn in de tabellen G.2.4.1, G.2.4.2 en G.2.4.3 ter plaatse van diverse rekenpunten de grenswaarden voor het maximaal geluidniveau in fase 2 voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode opgenomen. Voor de dagperiode variëren de grenswaarden van 70 dB(A) tot 75 dB(A). In de avond- en de nachtperiode bedragen de grenswaarden op alle rekenpunten 65 d(B)A.
2.10.2. Verweerder heeft ingevolge de in de voorschriften G.2.1 en G.2.2 opgenomen tabellen G.2.1.1, G.2.1.2, G.2.1.3, G.2.2.1 en G.2.2.2 voor een periode van drie jaar na het van kracht worden van de vergunning, de ten tijde van de aanvraag heersende geluidbelasting (aangeduid als fase 1) vergund. Hij heeft hierbij aangesloten bij de circulaire ‘Geluidhinder veroorzaakt door spoorwegemplacementen; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer’ van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 13 januari 1998. In deze circulaire wordt voorgesteld om, als de grenswaarden uit de circulaire Industrielawaai nog niet haalbaar zijn, in de vergunning vooralsnog de bestaande geluidbelasting toe te staan, met dien verstande dat de maatregelen die met inachtneming van het alara-beginsel reeds direct kunnen worden genomen, meteen in de vergunningvoorschriften worden vastgelegd. De circulaire Industrielawaai is opgevolgd door de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening uit 1998 (hierna: de Handreiking). Verweerder stelt zich op het standpunt dat geluidreducerende maatregelen nodig en mogelijk zijn en heeft vergunninghoudster een termijn van drie jaar gegund om deze maatregelen nader te onderzoeken en te treffen. Na deze drie jaar (aangeduid als fase 2) gelden strengere geluidnormen, die zijn gebaseerd op de Handreiking.
2.10.3. De Afdeling stelt vast dat het onderhavige goederenspoorwegemplacement feitelijk reeds vele jaren in werking is, zij het zonder milieuvergunning. De Afdeling acht het op zichzelf niet onaanvaardbaar dat bij onvergunde bestaande spoorwegemplacementen wordt gekozen voor een gefaseerde aanpak van de geluidbelasting, door voor een overgangsperiode waarin de normen uit de Handreiking nog niet haalbaar zijn, de bestaande geluidbelasting te vergunnen.
2.10.4. Ter zitting is komen vast te staan dat de activiteiten aangaande het op het spoor plaatsen van railwegvoertuigen (hierna aangeduid als: de railinzetplaats) feitelijk zijn verplaatst van het spoorwegemplacement Haarlem reizigers naar het in geding zijnde spoorwegemplacement en dat het gebruik van de railinzetplaats aldaar een nieuwe activiteit betreft. In tabel G.2.1.1 van voorschrift G.2.1 is op rekenpunt 5, voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode in fase 1, een grenswaarde van 53 dB(A) vergund. De Afdeling stelt, mede gelet op hetgeen is opgemerkt in het deskundigenbericht, vast dat de railinzetplaats de grootste bijdrage levert aan de geluidbelasting van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode en dat zonder die bijdrage de geluidbelasting gelijk of lager zou zijn dan de richtwaarde van 50 dB(A) uit de Handreiking.
Nu de overschrijding van de richtwaarde uit de Handreiking wordt veroorzaakt door de geluidbelasting vanwege een nieuwe activiteit en de circulaire van 13 januari 1998 enkel ziet op het – onder bepaalde voorwaarden – toestaan van de bestaande geluidbelasting, acht de Afdeling de motivering van verweerder om ook in dit geval aan te sluiten bij de circulaire, ontoereikend.
Het bestreden besluit is dan ook, voorzover het betreft de in tabel G.2.1.1. van voorschrift G.2.1 opgenomen grenswaarden voor de dagperiode in fase 1, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Het beroep slaagt in zoverre.
2.10.5. Wat betreft de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in fase 1 voor de avond- en de nachtperiode, zoals opgenomen in de tabellen G.2.1.2 en G.2.1.3 van voorschrift G.2.1, stelt de Afdeling vast dat de grenswaarden op rekenpunt 6 in de avondperiode 3 dB(A) en in de nachtperiode 5 dB(A) hoger zijn dan de in de Handreiking aanbevolen richtwaarden in deze perioden van respectievelijk 45 dB(A) en 40 dB(A).
In het aan de vergunning verbonden voorschrift G.6.1 is bepaald dat de rijsnelheid van rangerende locomotieven in de avond- en de nachtperiode maximaal 20 kilometer per uur mag bedragen. Blijkens het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport neemt het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de avond- en nachtperiode ter hoogte van rekenpunt 6 als gevolg van deze maatregel af met 2 tot 3 dB(A). In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat door het voegloos maken van het spoor en de inzet van stillere locomotieven het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau verder kan worden gereduceerd.
De Afdeling stelt vast dat verweerder - en dat heeft verweerder ter zitting ook als zodanig erkend -, door de geluidnormen in fase 1 te baseren op de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bestaande geluidbelasting, zoals deze blijkt uit het akoestisch rapport en waarbij is uitgegaan van een gemiddelde rijsnelheid van de rangerende locomotieven van 40 kilometer per uur, voornoemde maatregel niet in de voorgeschreven normen heeft verdisconteerd. Verweerder heeft in zoverre niet in overeenstemming gehandeld met de circulaire van 13 januari 1998, aangezien volgens deze circulaire het bestaande geluidniveau enkel kan worden toegestaan indien geen maatregelen beschikbaar zijn die met inachtneming van het alara-beginsel reeds direct kunnen worden genomen.
Verder heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in het bestreden besluit noch ter zitting aannemelijk gemaakt dat niet onmiddellijk maatregelen binnen de inrichting kunnen worden getroffen, zoals het voegloos maken van de sporen en de wissels en de inzet van stillere locomotieven, die de optredende piekgeluidniveaus beperken. Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom vergunninghoudster pas over drie jaar aan de strengere normen van 45 dB(A) en 40 dB(A) moet voldoen.
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit voorzover het betreft de in de tabellen G.2.1.2 en G.2.1.3 van voorschrift G.2.1 voor rekenpunt 6 opgenomen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor de avond- en de nachtperiode in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering alsmede in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet zorgvuldig voorbereid.
Het beroep slaagt in zoverre.
2.10.6. Wat betreft de maximale geluidniveaus in fase 2, zoals opgenomen in de tabellen G.2.4.1, G.2.4.2 en G.2.4.3 van voorschrift G.2.4, overweegt de Afdeling het volgende.
In het kader van het Project Industrielawaai emplacementen (PRIL 1 en 2) is gebleken dat maatregelen bestaan die kunnen leiden tot een zekere reductie van op spoorwegemplacementen optredende piekgeluidniveaus, zoals het toepassen van watersproeiinstallaties en het toepassen van frictieverbeteraars om het booggeluid te reduceren. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de in PRIL opgenomen maatregelen niet volstaan om de in dit geval benodigde geluidreductie van maximaal 16 dB(A) te bewerkstelligen. Dat andere maatregelen ter reductie van het piekgeluidniveau - zoals verweerder ter zitting heeft betoogd - binnen drie jaar na inwerkingtreding van de vergunning in de inrichting kunnen worden getroffen, kan naar het oordeel van de Afdeling uit de aanvraag noch uit andere stukken worden afgeleid. De Afdeling acht de reductie van de geluidbelasting die in de inrichting moet worden bereikt, dermate groot, dat verweerder, zonder dat daarover duidelijkheid bestond, er niet van heeft mogen uitgaan dat drie jaar na inwerkingtreding van de vergunning door middel van het treffen van maatregelen, die vallen binnen de grondslag van de aanvraag, aan de in de tabellen G.2.4.1, G.2.4.2 en G.2.4.3 van voorschrift G.2.4 gestelde geluidgrenswaarden kon worden voldaan. Het bestreden besluit is gelet hierop, voorzover het de tabellen in dit voorschrift betreft, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt in zoverre.
2.10.7. Nu de motivering van verweerder van de aanvaardbaarheid van de in de tabellen G.2.2.1 en G.2.2.2 van voorschrift G.2.2 gestelde geluidgrenswaarden, voorzover deze hoger zijn dan de grenswaarden die in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar zijn aangemerkt, is gelegen in het feit dat de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting drie jaar na inwerkingtreding van de vergunning zijn teruggebracht tot de in de tabellen van voorschrift G.2.4 opgenomen niveaus, en deze motivering, gezien het vorengaande, niet toereikend is geacht, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit, voorzover het betreft de in de tabellen G.2.2.1 en G.2.2.2 van voorschrift G.2.2 opgenomen grenswaarden, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk is gemotiveerd. Het beroep slaagt in zoverre.
2.11. Aangezien de voorschriften met betrekking tot geluid met het oog op het belang van de bescherming van het milieu bepalend zijn voor de in het geding zijnde vergunning, moet het gehele bestreden besluit worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
2.12. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gegrond.
2.13. Niet gebleken is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het betreft het specificeren van de term ‘warmdraaien van motoren’, de gebruikstijden van de railinzetplaats, de verkeersafwikkeling in de buurt van de railinzetplaats, het gebruik van de typhoon en het naleven door het personeel van de schriftelijke instructies;
II. verklaart het beroep, voorzover ontvankelijk, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlem van 28 oktober 2003, SB/MIL/HuB/mg/01/949/1590;
IV. gelast dat de gemeente Haarlem aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Van Driel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2004
414.