Uitspraak
200302222/1.
Datum uitspraak: 1 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Nadere uitspraak inzake vergoeding van de door een partij geleden schade (artikel 8:73, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de naamloze vennootschap "Provinciaal Afvalverwijderingsbedrijf Zuid-Holland N.V.", gevestigd te Dordrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij uitspraak van 23 april 2003, in zaak no.
200203982/1, heeft de Afdeling het beroep van appellante tegen het besluit van verweerder van 11 juni 2002, kenmerk BACO/02.093679/L, gegrond verklaard, voornoemd besluit vernietigd, alsmede het besluit van verweerder van 1 juli 1997, kenmerk MB/97.070839/C, herroepen en heeft de Afdeling daarbij met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht het onderzoek heropend ter voorbereiding van een uitspraak inzake schadevergoeding. Deze uitspraak is aangehecht.
200203982/1, heeft de Afdeling het beroep van appellante tegen het besluit van verweerder van 11 juni 2002, kenmerk BACO/02.093679/L, gegrond verklaard, voornoemd besluit vernietigd, alsmede het besluit van verweerder van 1 juli 1997, kenmerk MB/97.070839/C, herroepen en heeft de Afdeling daarbij met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht het onderzoek heropend ter voorbereiding van een uitspraak inzake schadevergoeding. Deze uitspraak is aangehecht.
Desgevraagd heeft appellante haar verzoek inzake vergoeding van de door haar geleden schade onder overlegging van een aantal producties nader toegelicht bij brief van 16 juni 2003. Verweerder heeft gereageerd bij brief van 21 november 2003.
De Afdeling heeft de behandeling ter zitting voortgezet op 6 januari 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, ing. C. van Dijk en ing. J. Roeters, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, mr. C.A.I. Eringfeld en ing. J. Hörst, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Bij brief van 28 april 2004 heeft de Afdeling partijen verzocht schriftelijk inlichtingen te geven. Er zijn stukken ontvangen van verweerder bij brief van 9 juni 2004 en van appellante bij brief van 10 juni 2004. In haar brief van 10 juni 2004 heeft appellante verzocht om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van bepaalde bij deze brief gevoegde bijlagen. Op 27 juli 2004 heeft de Afdeling beslist dat het verzoek buiten verdere behandeling wordt gelaten, omdat het verzoek geen betrekking had op verplicht over te leggen stukken, als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling heeft de betrokken bijlagen aan appellante teruggezonden. Bij brief van 10 augustus 2004 heeft appellante, daartoe door de Afdeling in de gelegenheid gesteld, de betrokken bijlagen ingezonden in gewijzigde vorm. De stukken zijn aan de andere partij toegezonden. Bij brief van 23 augustus 2004 heeft de Afdeling partijen in de gelegenheid gesteld op de wederzijdse stukken te reageren.
Er zijn stukken ontvangen van appellante bij brief van 13 september 2004, van verweerder bij brief van 23 september 2004 en van appellante bij brief van 6 oktober 2004. De stukken zijn aan de andere partij toegezonden. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. In haar beroepschrift tegen het besluit van 11 juni 2002 heeft appellante de Afdeling verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door haar gestelde directe schade, ten bedrage van € 610.071,20, te vermeerderen met rente. De directe schade bestaat volgens appellante uit meerkosten van het verbranden van 9.900 ton afvalstoffen ten opzichte van het storten daarvan en derving van kostendekking van haar afvalberging. Appellante laat indirecte schade buiten beschouwing. In haar brief van 16 juni 2003 heeft appellante het bedrag gewijzigd in € 579.209,00 (op basis van de totale stortkosten) dan wel € 546.773,00 (op basis van de vaste stortkosten).
2.2. Ingevolge artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de Afdeling indien zij het beroep gegrond verklaart en indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
2.3. Bij besluit van 1 juli 1997 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap “Afvalverwerkingsbedrijf Het Friese Pad” (hierna: Het Friese Pad) krachtens voorschrift 3.2.2 van de haar verleende milieuvergunning ontheffing verleend van het ingevolge het destijds geldende Besluit stortverbod afvalstoffen (thans: Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen) geldende verbod om afval te storten. De ontheffing is verleend voor het storten van maximaal 1.100 ton afval per week van de categorieën 30, 31 en 32 van het Besluit, afkomstig uit de Randstad en aangeboden door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Afval Coördinatie Utrecht B.V.” (hierna: ACU). De ontheffing is verleend tot 1 september 1997.
Bij besluit van 20 oktober 1997 heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 21 september 1999, no. E03.97.1718, heeft de Afdeling het tegen dit besluit gerichte beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd.
Bij besluit van 7 december 1999 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2002, no. 200001531/1, heeft de Afdeling het tegen dit besluit gerichte beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar vernietigd.
Bij besluit van 11 juni 2002 heeft verweerder het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 april 2003, no.
200203982/1, heeft de Afdeling het beroep tegen dit besluit gegrond verklaard, omdat verweerder ten onrechte had nagelaten het besluit van 1 juli 1997 te herroepen, nu hij in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende onderzoek had gedaan naar de beschikbare verbrandingscapaciteit bij de (vijf) afvalverbrandingsinstallaties (hierna: avi’s) ten tijde van het verzoek om ontheffing en onvoldoende gegevens had aangedragen om de conclusie te kunnen dragen dat ten tijde van de aanvraag van Het Friese Pad geen verbrandingscapaciteit voor de door ACU aangeboden afvalstoffen beschikbaar was. Tevens heeft de Afdeling bij deze uitspraak het primaire besluit zelf voorziend herroepen, omdat verweerder niet een nieuwe inhoudelijke beslissing behoefde te nemen, aangezien de desbetreffende afvalstoffen inmiddels waren gestort.
200203982/1, heeft de Afdeling het beroep tegen dit besluit gegrond verklaard, omdat verweerder ten onrechte had nagelaten het besluit van 1 juli 1997 te herroepen, nu hij in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende onderzoek had gedaan naar de beschikbare verbrandingscapaciteit bij de (vijf) afvalverbrandingsinstallaties (hierna: avi’s) ten tijde van het verzoek om ontheffing en onvoldoende gegevens had aangedragen om de conclusie te kunnen dragen dat ten tijde van de aanvraag van Het Friese Pad geen verbrandingscapaciteit voor de door ACU aangeboden afvalstoffen beschikbaar was. Tevens heeft de Afdeling bij deze uitspraak het primaire besluit zelf voorziend herroepen, omdat verweerder niet een nieuwe inhoudelijke beslissing behoefde te nemen, aangezien de desbetreffende afvalstoffen inmiddels waren gestort.
2.4. Appellante stelt dat zij als gevolg van het verlenen van de ontheffing aan Het Friese Pad meer afval bij de avi’s heeft moeten aanbieden, welk afval zij anders zou hebben gestort, en dat zij daardoor schade heeft geleden.
Zij voert hiertoe aan dat Het Friese Pad bij de ontheffing toestemming heeft gekregen om in totaal 9.900 ton (gedurende 9 weken 1.100 ton per week) brandbaar bedrijfsafval, afkomstig van ACU, te storten. De ontheffing aan Het Friese Pad heeft tot gevolg gehad dat ACU het betrokken afval aan Het Friese Pad heeft aangeboden en niet aan de avi’s in de Randstad, die ACU wel verbrandingscapaciteit voor dit afval hadden aangeboden. Binnen de Randstad was er destijds een gesloten systeem van afvalverwijdering waarin ACU het afval, indien de ontheffing niet zou zijn verleend, primair aan de avi’s had dienen aan te bieden, aldus appellante.
Appellante betoogt voorts dat zij destijds, door middel van overeenkomsten met de avi’s, de verplichting op zich had genomen om de avi’s in de Randstad te voorzien van vollast.
De verlening van de ontheffing aan Het Friese Pad heeft er volgens appellante dan ook toe geleid dat zij verbrandingscapaciteit ter grootte van de verleende ontheffingsruimte heeft moeten opvullen en minder afval op haar eigen berging heeft kunnen storten. Dit heeft volgens appellante geleid tot meerkosten voor het verbranden van de afvalstoffen ten opzichte van storten en derving van kostendekking voor haar eigen afvalberging (Merwedehaven). Met betrekking tot de omvang van deze kosten heeft zij berekeningen overgelegd.
2.4.1. Verweerder betoogt dat op appellante de plicht rust om te bewijzen dat zij schade heeft geleden. Daartoe dient appellante volgens verweerder te bewijzen dat de vijf avi’s in de Randstad in de periode week 27 t/m 35 van 1997 over voldoende capaciteit beschikten om de 9.900 ton afval waarvoor ontheffing is verleend te verwerken. De op appellante rustende bewijslast omvat volgens verweerder mede de hoogte van de schade, alsmede het causaal verband tussen de vernietiging van het bestreden besluit en de schade. Verder komt volgens verweerder slechts die schade voor vergoeding in aanmerking die in causaal verband staat tot de vernietiging van het besluit.
Verweerder ontkent dat in de periode van week 27 t/m week 35 in 1997 sprake was van restcapaciteit bij de vijf avi’s, althans dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat de avi’s over voldoende capaciteit beschikten in deze periode. Voorts voert verweerder aan dat het contractueel risico van de vollastovereenkomsten, die appellante vrijwillig is aangegaan, er toe leidt dat geen causaal verband kan worden aangenomen. Daarnaast stelt verweerder dat ten tijde van het verlenen van de ontheffing provinciegrensoverschrijdend transport van afvalstoffen niet meer kon worden tegengehouden, zodat van een gesloten systeem geen sprake was. Verder voert verweerder aan dat, indien sprake was van een gebrek aan verbrandingscapaciteit, dit niet kan leiden tot de conclusie dat appellante minder afval heeft kunnen storten. Verweerder adstrueert dit met de stelling dat bij besluiten van 1 en 21 juli 1997 aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Afvalzorg Deponie B.V.”, ten behoeve van door appellante aan te bieden afvalstoffen, ontheffingen van het stortverbod zijn verleend tot 1 september 1997. Volgens verweerder is dan ook niet aangetoond dat appellante extra kosten voor verbranden heeft moeten maken. Verder staat volgens verweerder geenszins vast dat het afval van appellante is afgevoerd naar de stortplaats Merwedehaven.
Voorts is volgens verweerder het stelsel van vollastgaranties nietig wegens strijdigheid met het toenmalige artikel 85 van Pro het EG-Verdrag, thans artikel 6 van Pro de Mededingingswet. Er bestaat volgens verweerder daarom geen reden tot schadevergoeding, indien en voorzover appellante haar schade baseert op dit stelsel.
Wat de hoogte van de gevraagde schadevergoeding betreft, acht verweerder de verschillen tussen de berekeningen van appellante omtrent de omvang van de schade niet afdoende verklaard. Voorts betoogt hij dat de variabele kosten van de stortplaats niet mogen worden meegenomen, aangezien dergelijke kosten niet worden gemaakt, wanneer – zoals hier het geval zou zijn - geen omzet wordt gemaakt.
Ten slotte stelt verweerder dat tengevolge van extra verbrandingscapaciteit bij de naamloze vennootschap “N.V. Huisvuilcentrale Noord-Holland” voor 2.100 van de 9.900 ton waarvoor ontheffing was verleend, geen gebruik kon worden gemaakt van de ontheffing. Uiteindelijk is volgens verweerder slechts 7.800 ton afval gestort.
2.4.2. Nu appellante stelt schade te hebben geleden en om vergoeding daarvan verzoekt, is het in beginsel aan haar om het bestaan van schade aannemelijk te maken.
Appellante stelt dat zij meerkosten heeft moeten maken en derving van kostendekking heeft geleden, doordat zij 9.900 ton afval extra ter verbranding heeft moeten aanbieden aan de avi’s in de Randstad tengevolge van de verlening van de ontheffing van het stortverbod aan Het Friese Pad.
In voornoemde brief van 28 april 2004 heeft de Afdeling onder meer de volgende inlichtingen gevraagd van appellante: “Wilt u staven dat in de periode van week 27 tot en met week 35 van het jaar 1997 daadwerkelijk extra afval ter verbranding is geleverd aan avi’s, dat dit afval zonder de verlening van de ontheffing van verweerder van 1 juli 1997, kenmerk MB/97.070839/C, niet aan de avi’s zou zijn geleverd, en in welke hoeveelheid dit is geschied?” Partijen zijn in de brief van 28 april 2004 uitdrukkelijk uitgenodigd hun antwoorden, voorzover mogelijk, door middel van schriftelijke bewijsstukken te ondersteunen.
De Afdeling overweegt dat appellante, ook na daartoe aldus in de gelegenheid te zijn gesteld, niet met bescheiden of ander bewijs heeft gestaafd dat de gestelde leveranties van 9.900 ton extra afval van haar aan de avi’s daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Het betoog van appellante dat dit afval niet specifiek is gelabeld en niet als zodanig kan worden aangewezen, kan niet afdoen aan haar bewijslast met betrekking tot het plaatsgevonden hebben van deze leveranties.
Voorzover appellante betoogt dat het feit dat deze leveranties hebben plaatsgevonden kan worden afgeleid uit de omstandigheid dat er destijds in de Randstad een gesloten stelsel van afvalverwijdering was, in samenhang met de omstandigheid dat appellante vollastovereenkomsten had gesloten met de avi’s in de Randstad, overweegt de Afdeling als volgt.
Daargelaten of er destijds sprake was van een gesloten systeem van afvalverwijdering waarbinnen het afval van ACU, als hiervoor geen ontheffing van het stortverbod was verleend, uitsluitend aan de avi’s in de Randstad had kunnen worden aangeboden, overweegt de Afdeling dat het betoog van appellante veronderstelt dat ten tijde van het verlenen van de ontheffing voldoende capaciteit beschikbaar was bij de avi’s voor de verbranding van bedoelde 9.900 ton afval. Alleen in dat geval brachten de vollastovereenkomsten immers in beginsel mee dat appellante de avi’s met deze hoeveelheid afval moest aanvullen.
Appellante heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat bij de avi’s voldoende capaciteit beschikbaar was voor de verbranding van ook de betrokken hoeveelheid afval. Het betoog van appellante dat dit reeds vaststaat op grond van de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003, no. 200203982/1, treft geen doel. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de beschikbare verbrandingscapaciteit bij de (vijf) avi’s ten tijde van het verzoek om ontheffing en onvoldoende gegevens heeft aangedragen om de conclusie te kunnen dragen dat ten tijde van de aanvraag van Het Friese Pad geen verbrandingscapaciteit voor de door ACU aangeboden afvalstoffen beschikbaar was. Tevens heeft de Afdeling bij deze uitspraak het primaire besluit zelf voorziend herroepen, omdat verweerder geen nieuwe inhoudelijke beslissing behoefde te nemen, aangezien de desbetreffende afvalstoffen inmiddels waren gestort. Niet is echter vastgesteld dat er in werkelijkheid voor de betrokken afvalstoffen geen gebrek aan verbrandingscapaciteit was. Evenmin is gebleken dat appellante, indien op haar ingevolge de vollastovereenkomsten de verplichting rustte om de avi’s aan te vullen, aan deze verplichting daadwerkelijk heeft voldaan.
Appellante is er dan ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat zij de gestelde schade heeft geleden.
2.5. Gezien het vorenstaande dient het verzoek te worden afgewezen. Gelet hierop behoeven de overige aspecten geen bespreking.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2004
271.