Uitspraak
200400050/1 en 200401034/1.
Datum uitspraak: 8 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in de gedingen tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2003, kenmerk MW2000.43016, heeft verweerder vastgesteld dat op de locatie [locatie 1] te [plaats] sprake is van twee ernstige gevallen van bodemverontreiniging waarvan de sanering urgent is. Tevens heeft verweerder besloten dat uiterlijk in 2004 met de sanering moet zijn begonnen.
Bij besluit van 19 november 2003, kenmerk MW2003.22257, verzonden op 25 november 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij (ander) besluit van 12 mei 2003, kenmerk MW2000.43016, heeft verweerder ingestemd met het saneringsplan dat is opgesteld met betrekking tot de twee voornoemde gevallen van bodemverontreiniging.
Bij (ander) besluit van 19 november 2003, kenmerk MW2003.22257, verzonden op 25 november 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Tegen de besluiten van 19 november 2003 hebben appellanten bij brief van 5 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 3 februari 2004 en 10 februari 2004.
Bij brief van 23 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 5 juli 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 9 november 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en mr. J.J.A. Ceelen, advocaat te Deventer, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A. Zuijdweg en drs. J.K.W. Niemeyer, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eibergen, vertegenwoordigd door ing. C.P.H.M. Huijser, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. De locatie betreft een voormalige stortplaats voor huishoudelijk afval en bedrijfsafval, waar zich nadien een autosloperij annex metaalhandel heeft gevestigd. De twee gevallen van bodemverontreiniging zien enerzijds op verontreiniging veroorzaakt door het gestorte afval en anderzijds op verontreiniging veroorzaakt door de autosloperij annex metaalhandel.
2.2. Artikel 28, eerste lid, van de Wet bodembescherming bepaalt dat degene die voornemens is de bodem te saneren dan wel handelingen te verrichten ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst, van dat voornemen melding doet bij gedeputeerde staten van de betrokken provincie.
Artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming bepaalt dat gedeputeerde staten naar aanleiding van een nader onderzoek of naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid, in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
Artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming bepaalt dat gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, tevens vaststellen of er van urgentie om het geval te saneren sprake is, waarbij zij in ieder geval rekening houden met het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging, gegeven het gebruik van de bodem op het ogenblik waarop de beschikking wordt gegeven. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van urgentie sprake is, bepalen zij ingevolge het tweede lid van artikel 37 dat Pro met de sanering dient te worden begonnen:
a. zo spoedig mogelijk na de beschikking, bedoeld in het eerste lid, doch uiterlijk vier jaar nadien of
b. voor een door hen vast te stellen tijdstip dat in ieder geval vier jaar ligt na de beschikking.
Artikel 39, eerste lid, van de Wet bodembescherming bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed de melding, bedoeld in artikel 28, tevens vergezeld gaat van de resultaten van het nader onderzoek alsmede de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan.
Artikel 39, tweede lid, eerste volzin bepaalt dat het saneringsplan de instemming behoeft van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde Pro.
Artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming bepaalt dat degene die de bodem saneert, de sanering zodanig dient uit te voeren dat daardoor de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, worden behouden of hersteld, tenzij zich omstandigheden voordoen als bedoeld in het derde lid.
Ingevolge het derde lid wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald in welke daarbij aangewezen omstandigheden die verband houden met bijzondere kenmerken van het betrokken geval van verontreiniging, maatregelen kunnen worden genomen, die leiden tot het isoleren en het beheersen van de verontreiniging alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en het beheersen. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld omtrent isoleren, beheersen en controleren als bedoeld in de eerste volzin.
Artikel 48 van Pro de Wet bodembescherming bepaalt dat gedeputeerde staten zijn belast met het oriënterend onderzoek en het nader onderzoek in hun provincie alsmede met het saneringsonderzoek en de sanering van in hun provincie gelegen gevallen van ernstige verontreiniging voor zover daarin niet is voorzien op de wijze, bedoeld in de artikelen 13, 27, 28, 43 tot en met 47 of 72.
2.3. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte de sanering op zich heeft genomen. Daarnaast voeren zij aan dat het geval van verontreiniging ten onrechte niet is opgedeeld en dat niet is aangegeven in welke urgentiecategorie het geval is ingedeeld.
Volgens appellanten heeft verweerder voorts onvoldoende onderzoek verricht, waartoe zij het volgende aanvoeren. Er is niet of onvoldoende onderzocht welke stoffen zich in de voormalige stortplaats bevinden, in het bijzonder of zich daarin vaten met chemisch afval bevinden. Er is evenmin onderzoek verricht naar de ‘smurrie’ die appellanten hebben aangetroffen in de tuin van het perceel aan de [locatie 2]. Daarnaast is de uitstoot van een nabijgelegen fabriek niet bij het bodemonderzoek betrokken, terwijl de uitgestoten stoffen neerslaan op de bodem. Voorts had de bodem moeten worden onderzocht op de aanwezigheid van asbest.
Appellanten zijn voorts van mening dat het grondwater moet worden gesaneerd. Daarnaast kunnen zij zich er niet mee verenigen dat de bron van de verontreiniging niet wordt verwijderd. Appellanten vrezen dat het niet verwijderen van de verontreiniging leidt tot schade aan hun gezondheid en tot schade aan onder andere hun landbouwgrond en bovendien leidt tot waardedaling van hun woningen. Zij vinden dat gelet hierop hun belangen onvoldoende zijn meegewogen. Ten slotte voeren zij aan dat in het saneringsplan alleen is gekeken naar de laagste kostenvariant.
2.4. Verweerder stelt dat de beide gevallen van verontreiniging in het besluit van 12 mei 2003 zijn ingedeeld in categorie I. Volgens hem is niet gebleken dat het ter voorbereiding van het besluit van 12 mei 2003 uitgevoerde nader onderzoek van 4 juni 2002 onzorgvuldig is uitgevoerd. In het nader onderzoek is gezocht op de aanwezigheid van asbest en de door appellanten bedoelde neerslaande stoffen vallen buiten het kader van dit onderzoek. Bij een verontreiniging door gestort afval hoeft volgens verweerder niet in detail te worden vastgesteld welke stoffen zich in het gestorte afval bevinden. Er zijn naar de mening van verweerder voorts geen gezondheidsrisico’s verbonden aan bewoning van de huizen van appellanten. Eventuele nieuwe verontreinigingen door het gestorte afval zullen worden opgemerkt, doordat is voorzien in monitoring van het grondwater.
Wat betreft de instemming met het saneringsplan stelt verweerder zich kort gezegd op het standpunt dat in het plan op goede gronden is gekozen voor een functiegerichte sanering, waarbij de verontreiniging niet wordt verwijderd.
2.5. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is niet op enig moment sprake geweest van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Wet bodembescherming. Ook voor het overige moet ervan worden uitgegaan dat sprake is van een situatie waarin verweerder toepassing kon geven aan artikel 48 van Pro de Wet bodembescherming. Het betoog treft in zoverre geen doel.
De Afdeling stelt voorts vast dat in het hiervoor als eerste genoemde primaire besluit van 12 mei 2003 twee gevallen van verontreiniging zijn onderscheiden en dat beide gevallen conform de circulaire ‘Bepaling saneringstijdstip voor gevallen van ernstige verontreiniging waarvoor sanering urgent is’ van 18 februari 1997 zijn ingedeeld in de hoogste urgentiecategorie, te weten categorie I. In de beslissing op het hiertegen gemaakte bezwaar is het vorenstaande ongewijzigd gebleven. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
2.5.1. Wat betreft het verrichte bodemonderzoek overweegt de Afdeling als volgt.
Blijkens de stukken zijn in de periode 1992-2002 diverse onderzoeken uitgevoerd naar de verontreiniging van de bodem. Omdat niet bekend is welke stoffen precies zijn gestort, zijn monsters van de bodem genomen die vervolgens zijn onderzocht op een breed pakket verontreinigende stoffen. Volgens het deskundigenbericht is deze methode niet ongebruikelijk en voldoet zij in de onderhavige situatie.
Dat zich in het stortmateriaal vaten met verontreinigende stoffen bevinden, is volgens het deskundigenbericht niet uit te sluiten. Gesteld dat dergelijke vaten aanwezig zijn, is de kans echter zeer gering dat eventuele lekkage daarvan leidt tot gevolgen buiten de grenzen van de gevallen van verontreiniging. In dit verband wordt in het deskundigenbericht gewezen op de natuurlijke afbraak van stoffen die in een stortplaats als de onderhavige normaliter plaatsvindt, en op het feit dat is voorzien in monitoring van het grondwater.
Volgens het deskundigenbericht wordt atmosferische depositie in beginsel niet betrokken bij een nader onderzoek als bedoeld in artikel 29, tweede lid, van de Wet bodembescherming. Blijkens de stukken stoot de door appellanten bedoelde fabriek bovendien niet of nauwelijks schadelijke stoffen uit.
Blijkens het saneringsplan van 24 januari 2003 zijn op 26 november 2002 de gedeelten van het onderhavige terrein waarvoor in eerste instantie geen saneringsmaatregelen zouden worden getroffen, namelijk de boswal en de berm, onderzocht op de aanwezigheid van asbest. De beide gevallen van bodemverontreiniging zijn mede op basis van de aangetroffen concentraties asbest aangemerkt als ernstige gevallen van verontreiniging waarvan de sanering urgent is. De overige gedeelten van het terrein hoefden niet op de aanwezigheid van asbest te worden onderzocht, nu daarvoor reeds op grond van de eerder verrichte bodemonderzoeken was vastgesteld dat zij moesten worden gesaneerd.
Wat betreft de door appellanten aangetroffen ‘smurrie’ in de tuin van het perceel aan de [locatie 2] stelt de Afdeling voorop dat appellanten niet hebben aangetoond dat het hierbij een verontreiniging van de bodem betreft. Voorts bestaat er een ruimtelijke scheiding tussen deze locatie en beide gevallen van verontreiniging, zodat, gesteld dat sprake is van een geval van verontreiniging op de door appellanten bedoelde locatie, aangenomen moet worden dat sprake is van een apart geval. De omstandigheid dat, zoals ter zitting is gebleken, in het verleden puinafval binnen de grenzen van de onderhavige twee gevallen van verontreiniging is verplaatst in de richting van het perceel aan de [locatie 2], maakt dit niet anders.
Voor zover appellanten betogen dat de rapporten van de diverse uitgevoerde bodemonderzoeken tegenstrijdige meetresultaten bevatten, overweegt de Afdeling als volgt. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat, afhankelijk van onder meer de samenstelling van de bodem, de gehaltes van een aantal aangetroffen verontreinigende stoffen als gevolg van natuurlijke afbraak kunnen afnemen. Daarnaast kunnen deze gehaltes afnemen ten gevolge van verdunning. Uit de stukken blijkt dat gechloreerde koolwaterstoffen nauwelijks meer voorkomen in het grondwater, volgens het deskundigenbericht vermoedelijk als gevolg van natuurlijke afbraak. De omstandigheid dat op grond van de diverse uitgevoerde bodemonderzoeken verschillende gehaltes van verontreinigende stoffen zijn gerapporteerd, wil derhalve geenszins zeggen dat die onderzoeken ondeugdelijk zijn.
Gelet op het vorenstaande vormt hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het uitgevoerde bodemonderzoek ondeugdelijk is. Het betoog treft in zoverre geen doel.
2.5.2. Wat betreft de gekozen saneringsvariant en de instemming daarmee door verweerder stelt de Afdeling voorop dat uit artikel 38, eerste en derde lid, van de Wet bodembescherming blijkt dat de sanering van een bodemverontreiniging in beginsel dient te zijn gericht op de in artikel 38, eerste lid, omschreven doelstelling, de zogeheten herstelvariant, tenzij sprake is van zogeheten locatiespecifieke omstandigheden als bedoeld in het derde lid van artikel 38. In het laatstgenoemde geval mag worden volstaan met het nemen van maatregelen die leiden tot het isoleren en het beheersen van de verontreiniging alsmede tot het controleren van de effecten van het isoleren en het beheersen, de zogeheten IBC-variant.
Aan artikel 38, derde lid, van de Wet bodembescherming is nadere invulling gegeven in het Besluit locatiespecifieke omstandigheden bodemsanering (Stb. 2002, 192) (hierna: het Besluit) en de Regeling locatiespecifieke omstandigheden (Stcrt. 2002, 195). Op grond van artikel 1, eerste lid, van het Besluit kan met de IBC-variant worden volstaan indien de kosten van de sanering, in verhouding tot de effecten ervan, niet rechtvaardigen dat de sanering op grond van de herstelvariant wordt uitgevoerd.
Bij de toepassing van artikel 39, tweede lid, in samenhang met artikel 38, eerste lid, van de Wet bodembescherming komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
De Afdeling stelt vast dat verweerder in het hiervoor als tweede genoemde bestreden besluit (dat betrekking heeft op het saneringsplan), gemotiveerd heeft aangegeven waarom hij, gelet op de te verwachten effecten en de geraamde kosten van de diverse in kaart gebrachte saneringsvarianten, heeft gekozen voor sanering op grond van de meest sobere IBC-variant. De Afdeling is op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht, van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor sanering op basis van deze IBC-variant. Hierbij neemt de Afdeling met betrekking tot de belangen van appellanten nog het volgende in aanmerking.
De woningen van appellanten liggen blijkens de stukken buiten de grenzen van de gevallen van verontreiniging, zodat daarvoor geen (gezondheids-)risicobeoordeling hoeft plaats te vinden. Ter plaatse van de agrarische gronden van de maatschap Borckink, die worden gebruikt als grasland of voor de teelt van maïs, bevindt zich een lichte verontreiniging van het grondwater met benzeen, op een diepte van minimaal twee meter onder maaiveld. Volgens het deskundigenbericht is er gelet op deze diepte geen actueel humaan risico te verwachten in verband met de consumptie van de geteelde maïs. Om dezelfde reden is het niet waarschijnlijk dat door het gras verontreinigende stoffen worden opgenomen. Ter plaatse van de agrarische gronden van de heer Wennink wordt conform het saneringsplan van 24 januari 2003 een laag schone teeltgrond van 50 centimeter aangebracht. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat, gelet op de ondiepe worteling van de aanwezige gewassen en de ter plaatse heersende grondwaterstand, geen sprake zal zijn van schade aan de gewassen. Voor beide agrarische gronden geldt bovendien dat in het saneringsplan is voorzien in monitoring van het grondwater, zodat indien dat nodig is maatregelen kunnen worden getroffen. Met de door appellanten gevreesde waardedaling van hun woningen, wat daarvan ook zij, kan in het kader van de onderhavige besluitvorming geen rekening worden gehouden.
Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de belangen van appellanten bij het nemen van de bestreden besluiten onvoldoende zijn meegewogen en dat verweerder niet in redelijkheid met het saneringsplan heeft kunnen instemmen.
2.6. De beroepen zijn ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Sparreboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2004
194-442.