Uitspraak
200401815/1.
Datum uitspraak: 15 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 30 januari 2004 in het geding tussen:
appellant
en
het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal (hierna: het college) een verzoek van appellant om een tegemoetkoming in de kosten van het vervoer van zijn oudste zoon naar en van school afgewezen.
Bij besluit van 19 mei 2003 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar gegrond verklaard en, in zoverre in afwijking van hetgeen de adviescommissie voor de bezwaarschriften heeft geadviseerd, het verzoek op andere gronden opnieuw afgewezen.
Bij uitspraak van 30 januari 2004, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 2 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 maart 2004. Deze laatste brief is aangehecht.
Bij brief van 20 april 2004 heeft het college van antwoord gediend.
Bij brief van 30 augustus 2004 heeft appellant een nader stuk ingezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2004, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. H.J.M.G.M. van der Meijden, advocaat te Harderwijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. A.H. van Hout en drs. M.E. Jansma, beiden werkzaam bij de gemeente Rozendaal, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) verstrekken burgemeester en wethouders ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerkosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
Ingevolge het zevende lid van dit artikel, voorzover hier van belang, kan de regeling ten aanzien van ouders wier inkomen tezamen meer bedraagt dan € 17.700 bepalen dat slechts bekostiging wordt verstrekt voorzover de kosten van vervoer de kosten van het openbaar vervoer over de door de gemeenteraad op grond van het achtste lid vastgestelde afstand te boven gaan, welke afstand ten hoogste 6 kilometer bedraagt.
Ingevolge het achtste lid van dit artikel kan de regeling bepalen dat geen aanspraak op bekostiging bestaat op grond van de afstand tussen de voor de leerling toegankelijke school en de woning van de leerling, gemeten langs de kortste, voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg.
2.1.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Rozendaal 2000 (hierna: de verordening), voorzover hier van belang, kent het college aan de ouders van de leerling die een school voor basisonderwijs bezoekt een vergoeding toe op basis van de kosten van het openbaar vervoer indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes kilometer bedraagt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, van de verordening wordt onder afstand verstaan de afstand tussen de woning en de school, gemeten langs de kortste voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg.
Ingevolge artikel 13, aanhef en onder b, van de verordening, voorzover hier van belang, kent het college een vergoeding toe op basis van de kosten van aangepast vervoer indien wordt voldaan aan het afstandscriterium van artikel 11 en openbaar vervoer ontbreekt.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de verordening, voorzover hier van belang, vergoedt het college aan de ouders die met zijn toestemming één of meer leerlingen zelf vervoeren een bedrag op basis van een kilometervergoeding voor de auto, afgeleid van de Reisregeling binnenland, indien aanspraak zou bestaan op een vergoeding van de kosten van aangepast vervoer.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de verordening, voorzover hier van belang, wordt aan de ouders van een leerling die een school voor basisonderwijs bezoekt, van wie het inkomen tezamen meer bedraagt dan ƒ 40.000,00 (€ 18.151,21), slechts een vergoeding verleend voorzover de kosten van het openbaar vervoer van die leerling de kosten van het openbaar vervoer over de in artikel 11 bepaalde afstand te boven gaan.
2.2. Niet in geschil is dat de dichtstbijzijnde toegankelijke school in de zin van de verordening een protestants-christelijke school voor basisonderwijs in Eerbeek is. Evenmin is in geschil dat hoewel de oudste zoon van appellant niet die school bezoekt maar onderwijs volgt aan een school in Dieren, de verordening niet in de weg staat aan het toekennen van een vergoeding van de vervoerskosten over de afstand tussen de woning en de school in Eerbeek. Dit ligt dan ook niet ter toetsing voor. Het geschil in hoger beroep is beperkt tot de vraag van welke afstand hierbij moet worden uitgegaan, dat wil zeggen wat de kortste voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg is, hoe de aldus bepaalde afstand zich verhoudt tot het in de verordening neergelegde criterium van zes kilometer en op welke wijze de berekening van de vergoeding verder dient te worden gemaakt.
2.3. Wat betreft de afstand heeft de rechtbank, anders dan appellant heeft betoogd, terecht overwogen dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de route van 6,8 kilometer over de Eerbeekseweg, de Imboschweg en de Coldenhovenseweg voldoende begaanbaar is als bedoeld in de verordening en dat het niet doorslaggevend is of de alternatieve en langere route van appellant voor vervoer per eigen auto beter begaanbaar is.
2.4. Vervolgens is aan de orde of de eerste zes kilometer als drempel altijd voor rekening van de ouders dienen te blijven, met andere woorden of de vergoeding in dit geval moet worden berekend over 6,8 kilometer of over 0,8 kilometer.
2.4.1. De rechtbank heeft hieromtrent overwogen dat uit de tekst van de toelichting bij artikel 23 van de verordening moet worden geconcludeerd dat bij de vaststelling van de verordening is beoogd een drempel van zes kilometer in te voeren, in die zin dat alleen de kosten boven die afstand voor vergoeding in aanmerking komen, zodat de aanvraag van appellant in zoverre terecht is afgewezen.
2.4.2. Uit de tekst van artikel 4, zevende lid, van de WPO, gelezen in samenhang met het bepaalde in de artikelen 11, eerste lid, en 23, eerste lid, van de verordening, maakt de Afdeling op dat het niet de bedoeling is om bij de berekening van de aan de ouders toe te kennen bijdrage uit te gaan van de kosten voor het aantal kilometers boven de zes kilometer om vervolgens de kosten voor openbaar vervoer over zes kilometer hierop in mindering te brengen. Anders dan de rechtbank leest de Afdeling in de toelichting bij de verordening niet dat die op een andere wijze dient te worden uitgelegd, nog daargelaten dat een zodanige uitleg ertoe zou leiden dat de verordening niet strookt met de WPO. De beslissing op bezwaar is in zoverre niet juist. Ook de eerste zes kilometer tellen mee voor de berekening van de vergoeding. Op de vervoerskosten voor de totale afstand wordt vervolgens, afhankelijk van het inkomen, een drempelbedrag in mindering gebracht. De Afdeling vindt hiervoor bevestiging in de Memorie van Toelichting bij het voorstel tot Wijziging van de Wet op het basisonderwijs en de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs in verband met de verruiming van de bijdrageregeling voor het leerlingenvervoer (TK, 1997-1998, 25 798, nr. 3), waarin staat dat met die wetswijziging is beoogd te komen tot afschaffing van de verplichte eigen bijdrage zoals die op dat moment was geregeld en tot invoering van een drempelbedrag voor leerlingen van alle schoolsoorten. Wat betreft de toen bestaande regeling was het zo dat wanneer de afstand tussen de woning en de school een door de gemeente vastgestelde afstand overtrof, voor de totale kosten verminderd met de verplichte eigen bijdrage een vergoeding kon worden verkregen. Die regeling is vervangen door de mogelijkheid om slechts boven een door de gemeente vastgestelde afstand een vergoeding toe te kennen en wel aan de ouders wier gezamenlijk inkomen een bepaald bedrag te boven gaat. Die ouders dragen dan zelf de kosten die behoren bij het openbaar vervoer onder de door de gemeenteraad vastgestelde afstand. In de Memorie van Toelichting valt verder te lezen, dat indien de afstand tussen het ouderlijk huis en de school meer dan de door de gemeenteraad vastgestelde drempelafstand bedraagt, de ouders in aanmerking komen voor een vervoerskostenvergoeding voorzover de kosten van vervoer de kosten van het openbaar vervoer over deze afstand te boven gaan. Er is dan in feite sprake van een eigen bijdrage van de ouders over de eerste zes kilometer ter hoogte van de kosten voor openbaar vervoer over die afstand. Ouders die niet aan het inkomensvereiste voldoen, zijn uitgezonderd van de verplichting zelf de kosten te dragen over de door de gemeenteraad vastgestelde afstand. In alle gevallen waarin de gemeente besluit een drempelbedrag te verlangen en waarin de vastgestelde afstand wordt overschreden, blijft het drempelbedrag voor rekening van de ouders, aldus de Memorie van Toelichting. Dit wetsvoorstel heeft geleid tot een wijziging van onder meer het zevende lid van artikel 4 van de Wet op het basisonderwijs, thans de WPO.
Nu het college ten onrechte een drempelafstand heeft gehanteerd van zes kilometer en is uitgegaan van een te vergoeden afstand van 0,8 kilometer en met die motivering de aanvraag heeft afgewezen, komt de beslissing op bezwaar in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.5. Uitgaande van een te vergoeden afstand van 6,8 kilometer en niet van 0,8 kilometer, is het hanteren van een drempelbedrag niet in geschil. Met betrekking tot de in dit verband door het college gemaakte berekening verzet appellant zich alleen tegen het door het college gehanteerde kilometerbedrag van € 0,18. Volgens appellant moet dit € 0,28 zijn.
Nu de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een te vergoeden afstand van 0,8 kilometer, is zij niet toegekomen aan de beantwoording van de vraag welk kilometerbedrag dient te worden gehanteerd. De Afdeling zal deze vraag beantwoorden.
In haar uitspraak van 10 augustus 1990, inzake R03.87.6546 (aangehecht) heeft de Afdeling rechtspraak het niet voor onjuist gehouden dat van lagere bedragen dan genoemd in de - destijds geldende - Reisbeschikking Nederland mag worden uitgegaan. Ter zitting is door het college aangegeven dat gebruik gemaakt wordt van de Modelverordening leerlingenvervoer van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, die de mogelijkheid biedt een lager kilometerbedrag dan het bedrag van de Reisregeling binnenland toe te kennen indien, zoals in het onderhavige geval, per schooldag zowel de heen- als de terugreis tweemaal wordt vergoed. De Afdeling acht de wijze waarop het college ten aanzien van de hoogte van de kilometervergoeding toepassing geeft aan de verordening op dit punt niet onjuist.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het beroep van appellant bij de rechtbank dient alsnog gegrond te worden verklaard. De bestreden beslissing op bezwaar komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.7. Het college dient op na te volgen wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 30 januari 2004, AWB 03/1359;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal van 19 mei 2003, 03-0599;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rozendaal in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.334,37, waarvan een gedeelte groot € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Rozendaal te worden betaald aan appellant;
VI. gelast dat de gemeente Rozendaal aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 291,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Ettekoven w.g. Dallinga
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2004
18-420.