Uitspraak
200400338/1.
Datum uitspraak: 15 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], wonend te Loosdrecht,
2. de besloten vennootschap "Exploitatiemaatschappij De Uitkijk B.V." (hierna: De Uitkijk B.V.), gevestigd te Loosdrecht,
3. [appellanten sub 3], wonend te Loosdrecht,
4. [appellanten sub 4], wonend te Loosdrecht,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren het wijzigingsplan "Dorpscentrum Oud-Loosdrecht” vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 12 december 2003, kenmerk 2003-43584, beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief van 14 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2004, De Uitkijk B.V. per fax van 2 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 2 maart 2004, [appellanten sub 3] per fax van 27 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 27 februari 2004, en [appellanten sub 4] bij brief van 3 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2004, beroep ingesteld. [appellante sub 1] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 16 februari 2004.
Bij brief van 30 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2004, waar,
De Uitkijk B.V., vertegenwoordigd door [directeur], en bijgestaan door mr. M.B. Koetser, advocaat te Amsterdam, [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door mr. S.M. van Velsen, advocaat te Amsterdam, [appellanten sub 4], in de persoon van [een van de appellanten sub 4] en bijgestaan door mr. H. Kroon, advocaat te Hilversum en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door P. Kamman en mr. T. Brouwer, gemachtigden. [appellante sub 1] is, met bericht van afwezigheid, niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het wijzigingsplan heeft betrekking op de vrijstellingsbepaling van artikel 5, lid 5.13, van de voorschriften van het bestemmingsplan “Eerste herziening Bestemmingsplan Plassengebied”. Ingevolge deze bepaling is het college van burgemeester en wethouders bevoegd – gehoord de raadscommissie grondgebiedzaken – onder voorwaarden vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 5.9, onder e, voor de verplaatsing van de op de plankaart aangeduide oeverlijn, met dien verstande dat de verplaatsing maximaal 50 meter mag bedragen ten opzichte van de oeverlijn zoals deze op de plankaart is aangegeven. Het wijzigingsplan voorziet in een wijziging van deze vrijstellingsbepaling in die zin dat vrijstelling kan worden verleend voor verplaatsing van de oeverlijn tot maximaal 75 meter.
De bedoeling is om op de aan te winnen gronden, na vrijstelling, woningen, havens en een pier te verwezenlijken.
2.3. Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Daartoe voeren De Uitkijk B.V en [appellanten sub 3] onder meer aan dat het wijzigingsplan ten onrechte voorziet in een wijziging van een vrijstellingsbepaling, hetgeen zij in strijd achten met artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Daarnaast stellen zij dat de wijzigingsbepaling onvoldoende objectief is begrensd. Voorts zijn zij van mening dat de vrijstellingsbepaling van artikel 5, lid 5.13, van het bestemmingsplan en, in navolging daarvan, het artikel 5, lid 5.13 zoals dit luidt na wijziging, ten onrechte voorzien in een vrijstellingsmogelijkheid waarmee op niet-ondergeschikte onderdelen van het bestemmingsplan afgeweken kan worden.
2.4. Verweerder heeft het wijzigingsplan goedgekeurd. Hij stelt zich op het standpunt dat is voldaan aan de in het bestemmingsplan neergelegde wijzigingsvoorwaarden. Voorts voldoet het plan volgens verweerder aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening en stemt hij in met de reactie van het college van burgemeester en wethouders op de ingebrachte zienswijzen.
2.5. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure alleen het wijzigingsplan en het voorschrift van het bestemmingsplan dat voorziet in deze wijziging ter toets staan. Artikel 5, lid 5.13, aanhef en onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan, dat ingevolge artikel 5, lid 5.16, van dat plan gewijzigd kan worden, kan in voorkomend geval bij de procedure inzake het vrijstellingsbesluit ter toets voorliggen.
2.6. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO, voorzover hier van belang, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders volgens binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen. Gelet op het bepaalde in artikel 12, eerste lid, onder c, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 maken voorschriften deel uit van het plan. Hieruit volgt dat ingevolge artikel 11 van de WRO ook de voorschriften van een plan binnen bij het plan te bepalen grenzen gewijzigd kunnen worden. Noch de WRO, noch de toelichting daarop, bieden een aanknopingspunt voor het standpunt van appellanten dat een planvoorschrift inhoudende een vrijstellingsmogelijkheid ingevolge artikel 15 van de WRO niet onder de werking van artikel 11 van de WRO zou kunnen vallen. De Afdeling is derhalve van oordeel dat de WRO er niet aan in de weg staat dat een voorschrift dat voorziet in een vrijstelling ingevolge artikel 15 van de WRO door middel van een wijzigingsplan kan worden gewijzigd mits het bestemmingsplan in deze wijziging voorziet.
2.7. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 11 van de WRO berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een dergelijke begrenzing aanwezig is hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welk planvoorschrift in welk ander voorschrift kan worden gewijzigd.
In dit geval voorziet de wijzigingsbevoegdheid van artikel 5, lid 5.16, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan uitsluitend in een nauwkeurig omschreven wijziging van de reikwijdte van de vrijstellingsbepaling. Immers volgt uit deze bepaling dat de in het plan opgenomen vrijstelling voor oeververplaatsing van 50 meter gewijzigd kan worden in een vrijstelling voor oeververplaatsing van 75 meter binnen het plandeel met de bestemming “Dorpscentrum-DC-“ waarop de wijzigingbevoegdheid ziet. De te wijzigen vrijstellingsbepaling bevat voorts voorwaarden waaraan dient te zijn voldaan voordat tot vrijstelling kan worden overgegaan. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de in artikel 5, lid 5.16, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid onvoldoende objectief is begrensd. Ook overigens bestaat geen grond voor het oordeel dat deze wijzigingsbevoegdheid uit het oogpunt van de rechtszekerheid niet aanvaardbaar is.
2.8. Voorzover de toepassing van de in artikel 5, lid 5.16, onder a, opgenomen wijzigingsbevoegdheid leidt tot een in het wijzigingsplan opgenomen vrijstellingsbevoegdheid die voorziet in de mogelijkheid om de op de plankaart aangegeven oeverlijn met maximaal 75 meter te verplaatsen, overweegt de Afdeling het volgende.
2.8.1. Ingevolge artikel 15, eerste lid en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen. Blijkens de wetsgeschiedenis wordt met dit artikel beoogd burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken.
2.8.2. De gronden waarop het wijzigingsplan betrekking heeft hebben zowel voor als achter de op de plankaart aangeduide oeverlijn de bestemming “Dorpscentrum-DC-“. Deze gronden zijn bestemd voor: detailhandel (winkels) en aanverwante dienstverlening, horeca, sportieve recreatie, licht industriële en ambachtelijke bedrijven, als bedoeld in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Inrichtingen, kantoren, maatschappelijke voorzieningen, wonen, verkeer en parkeren, groen- en speelvoorzieningen, water, doeleinden voor openbaar nut en geluidbeperkende voorzieningen.
Artikel 5, lid 5.7, aanhef, van de voorschriften van het bestemmingsplan behorende bij deze bestemming, voorzover hier van belang, luidt: Op deze gronden, voorzover op het land en achter de oeverlijn gelegen mogen, met inachtneming van het bepaalde in lid 5.6, hoofdgebouwen en/of bedrijfsgebouwen worden gebouwd, verbouwd of uitgebreid.
Artikel 5, lid 5.8, aanhef, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voorzover hier van belang, luidt: Op deze gronden, voorzover op het land en achter de oeverlijn gelegen, mogen bijgebouwen worden gebouwd.
Artikel 5, lid 5.9, aanhef en onder e, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voorzover hier van belang luidt: Op deze gronden mogen bouwwerken, geen gebouw zijnde, worden gebouwd met dien verstande dat: e. de bouw van oeverbeschoeiingen mag niet leiden tot verplaatsing van de oeverlijn, anders dan die welke leidt tot meer overeenstemming met het plan.
2.8.3. Artikel 5, lid 5.13, aanhef en onder a, van de voorschriften van het wijzigingsplan heeft tot gevolg dat de gronden tot 75 meter ten zuiden van de op de plankaart aangeduide oeverlijn door middel van een vrijstelling inzake de oeververplaatsing aangewonnen kunnen worden en bebouwd kunnen worden met hoofdgebouwen en/of bedrijfsgebouwen en bijgebouwen. Op de gronden die voorbij de oeverlijn zijn gelegen, mogen, onder voorwaarden, slechts bouwwerken, geen gebouw zijnde, gebouwd worden. De bouwmogelijkheden voor gronden met de bestemming “Dorpscentrum-DC-“ die op het land en achter de oeverlijn zijn gelegen verschillen zodanig van de bouwmogelijkheden voor de gronden met dezelfde bestemming die aan de andere zijde van deze oeverlijn zijn gelegen dat het wijzigingsplan met de vrijstellingsbevoegdheid tot gevolg heeft dat de bestemmingsregeling en daarmee de gebruiksmogelijkheden van de aan te winnen gronden ten zuiden van de op de plankaart aangeduide oeverlijn ingrijpend kunnen worden gewijzigd bij vrijstelling. Gelet hierop maakt het wijzigingsplan een vrijstellingsbepaling mogelijk waarbij vrijstelling kan worden verleend op niet-ondergeschikte onderdelen van het plan.
De Afdeling is derhalve van oordeel dat door middel van het wijzigingsplan een vrijstellingsbevoegdheid wordt mogelijk gemaakt die in strijd is met artikel 15 van de WRO.
2.9. Door het wijzigingsplan niettemin goed te keuren heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 15 van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit brengt met zich dat de beroepen gegrond zijn en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. In verband hiermee behoeft hetgeen appellanten overigens hebben aangevoerd geen bespreking meer. Uit het vorenstaande volgt tevens dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet zelf voorziend goedkeuring te onthouden aan het plan.
2.10. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 12 december 2003, 2003-43584;
III. onthoudt goedkeuring aan het plan;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten (€ 322,00 voor [appellante sub 1], € 644,00 voor de besloten vennootschap "Exploitatiemaatschappij De Uitkijk B.V.", € 644,00 voor [appellanten sub 3] en € 644,00 voor [appellanten sub 4]; de bedragen dienen door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 116,00 voor [appellante sub 1], € 232,00 voor de besloten vennootschap "Exploitatiemaatschappij De Uitkijk B.V.", € 116,00 voor [appellanten sub 3] en € 116,00 voor [appellanten sub 4] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2004
317-459.