Uitspraak
200402025/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2003, kenmerk MW.02.4687, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor onder meer een crematorium voor huisdieren en paarden op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Wisch, sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 28 januari 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 9 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 5 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 13 juli 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2004, waar appellanten, van wie [gemachtigde] in persoon, bijgestaan door mr. F.F. Scheffer, advocaat te Deventer, en verweerder, vertegenwoordigd door M. de Jonge en ing. J.E. van der Schoot, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Verder zijn als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door H. Gaastra, gemachtigde, en het college van burgemeester en wethouders van Wisch, vertegenwoordigd door B.W. Groenewold, ambtenaar van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning ziet op een crematorium voor (kleine) huisdieren, pony’s en paarden. De huisdieren worden gecremeerd in twee bestaande ovens, de zogeheten P60-oven en P80-oven. De paarden zullen worden gecremeerd in een nieuw te bouwen zogeheten VP 500H-oven. Verder is vergunning verleend voor een begraafplaats en strooiweide.
2.2. Verweerder heeft betoogd dat het beroep van appellanten niet-ontvankelijk is, aangezien niet duidelijk is wie het beroep heeft ingesteld.
Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het bezwaar- of beroepschrift ondertekend en bevat het ten minste de naam en het adres van de indiener.
Het beroepschrift is ingediend door een groep personen die zichzelf “Comité van verontruste buurtbewoners van de inrichting [vergunninghoudster] noemt. Voor wie tot deze groep behoren, is verwezen naar een lijst van personen, die als bijlage bij het beroepschrift is gevoegd. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit deze lijst de identiteit van appellanten duidelijk worden opgemaakt. Daarom bestaat geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het beroep van appellanten wegens schending van artikel 6:5, eerste lid aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellanten voeren aan dat de bedrijfstijden niet eenduidig zijn vastgelegd. Zij betogen dat in de aanvraag, het geluid- en geurrapport en de considerans van het bestreden besluit tegenstrijdige bedrijfstijden worden gehanteerd. Zo is in hoofdstuk 9 van de aanvraag beschreven dat de crematieovens tot 23.00 in werking zijn, terwijl in hoofdstuk 2.3 is beschreven dat de crematies van paarden tussen 7.00 en 23.00 kunnen geschieden. In dit verband wijzen zij er verder op dat de crematieovens na de laatste crematie een zogeheten “burndown-fase” (een bepaalde periode waarin de ovens afkoelen) nodig hebben. Uitgaande van hoofdstuk 2.3 van de aanvraag, kunnen de ovens daarom nog lang ná 23.00 uur in zekere mate actief zijn en stof- en geurhinder veroorzaken. Zij betogen daarom dat uitdrukkelijk had moeten worden bepaald dat de burndown-fase uiterlijk om 23.00 uur dient te zijn beëindigd.
2.4.1. Ingevolge voorschrift 1.1 van de vergunning dient de inrichting overeenkomstig de aanvraag in werking te zijn. In hoofdstuk 9.1 van de aanvraag is beschreven dat de crematieovens tot 23.00 uur in werking zijn. In hoofdstuk 2.3 van de aanvraag is vermeld dat de plechtigheden en crematies tussen 7.00 uur en 23.00 uur plaatsvinden.
2.4.2. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat onder de in hoofdstuk 2.3 van de aanvraag genoemde crematies het gehele crematieproces moet worden verstaan, waaronder begrepen de “burndown-fase”. Dit gehele crematieproces dient om 23.00 uur te zijn beëindigd. Bij de laatste crematie van een dier dient dan ook rekening te worden gehouden met deze “burndown-fase”. Onder het in werking zijn van de ovens, zoals gesteld in hoofdstuk 9.1 van de aanvraag, moet eveneens de “burndown-fase” worden gevat. Ook het in werking zijn van de ovens moet om 23.00 uur zijn beëindigd. Naar de mening van verweerder bestaat dan ook geen verschil tussen hetgeen in hoofdstuk 2.3 en hetgeen in hoofdstuk 9.1 is gesteld en zijn de bedrijfstijden niet voor meerdere uitleg vatbaar.
2.4.3. De Afdeling overweegt dat uit hoofdstuk 2.3 noch uit hoofdstuk 9 van de aanvraag rechtstreeks voorvloeit dat de “burndown-periode” wordt begrepen onder het crematieproces dan wel het in werking zijn van de ovens. Het is derhalve mogelijk dat, uitgaande van hoofdstuk 2.3 van de aanvraag, kort vóór 23.00 uur een crematie plaatsvindt, waardoor de “burndown-fase” eerst (lang) na 23.00 uur is afgerond. Nu verweerder niet uitdrukkelijk in de vergunning heeft vastgelegd wanneer het crematieproces, daaronder begrepen de “burndown-fase” moet zijn afgerond, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit zich in zoverre niet verdraagt met het beginsel der rechtszekerheid. Hetgeen in het geluid- en geurrapport en de considerans van het bestreden besluit is gesteld omtrent het in werking zijn van de ovens, kan hieraan niet afdoen. De rapporten maken, gezien het dictum van het bestreden besluit, daarvan immers geen deel uit en de overwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan het bestreden besluit roepen zelfstandig geen rechtsgevolgen in het leven.
2.4.4. Appellanten voeren aan dat, nu op zaterdag uitsluitend paarden worden gecremeerd, de milieubelasting op deze dag lager is dan op doordeweekse dagen. Naar hun mening hadden voor deze dag strengere normen kunnen worden gesteld. In dit verband stellen zij voorts dat de hinderbelevenis op zaterdag groter is dan op doordeweekse dagen.
De Afdeling ziet in hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht noch overigens een aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid de zaterdag als een gewone werkdag heeft kunnen aanmerken en daarom voor deze dag geen strengere normen heeft gesteld.
2.5. Appellanten betogen dat het aantal te verwachten verkeersbewegingen van en naar de inrichting, dat in de aanvraag en het akoestisch rapport is weergegeven, niet realistisch is.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat het aantal vervoersbewegingen voor de aanvoer van dieren, zoals die in het akoestisch rapport behorende bij de aanvraag is opgenomen, representatief kan worden geacht. Met betrekking tot de verkeersbewegingen als gevolg van het begraven van huisdieren en het bezoek aan de graven en de urnentuin, is in het deskundigenbericht gesteld dat deze bezoeken (gemiddeld twee per week) kunnen worden verdisconteerd met het aantal bezoeken en/of condeleances ten behoeven van de pony’s en paarden (gemiddeld zeven per dag). De Afdeling ziet geen grond om aan deze bevinding te twijfelen. Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling daarom evenmin aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet van een representatief aantal verkeersbewegingen van en naar de inrichting is uitgegaan.
2.6. Appellanten vrezen geurhinder. Zij menen in de eerste plaats dat in het geurrapport van PRA-Oudernet B.V., gedateerd 28 maart 2003, niet is uitgegaan van representatieve omstandigheden en gegevens. Zo stellen zij dat ten onrechte is uitgegaan van een verwaarloosbaar vochtgehalte van de rookpluim uit de schoorsteen, omdat een paard voor een groot deel uit water bestaat. Voorts stellen zij dat bij de verspreidingsberekeningen onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd. Zo dient naar hun mening te worden uitgegaan van een lagere temperatuur van de rookpluim en is bovendien geen rekening gehouden met extreme weersituaties, zoals mist. In zo’n geval koelt de rookpluim sneller af en kan deze zich minder verspreiden, aldus appellanten. Verder menen zij dat het gebruikte emissiemeetpunt niet representatief is.
2.6.1. In het deskundigenbericht is gesteld dat bij een rookpluim met een hoog vochtigheidsgehalte van dezelfde thermische pluimstijging kan worden uitgegaan als bij een normale rookpluim. Het hanteren van de gegevens voor de rookpluimen zonder rekening te houden met het vochtgehalte van dieren heeft in het onderhavige geval geen invloed op de berekening van de stijghoogte van de pluim. Verder is gesteld dat onder vrijwel alle weersomstandigheden een normale verspreiding van de pluim optreedt en dat bij de gehanteerde modelberekeningsmethode ook ongunstige weersomstandigheden worden meegenomen zodat hiermee bij de opgegeven immissieconcentratie ter hoogte van de dichtstbijzijnde woningen van derden rekening is gehouden. Voorts is vermeld dat in het geuronderzoek van een te hoge temperatuur van de afgassen van de P60- en P80-ovens is uitgegaan. Doordat de temperatuur van de afgassen in werkelijkheid lager zal zijn, zullen weliswaar ook de rookpluimen minder stijgen dan waarmee in de berekeningen is uitgegaan, maar dit zal slechts een marginale invloed hebben op de geurimmissie op leefniveau. Met betrekking tot het gekozen emissiemeetpunt is in het deskundigenbericht aangegeven dat dit als representatief kan worden aangemerkt.
De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd noch anderszins aanleiding aan bovenstaande bevindingen te twijfelen. De Afdeling ziet dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat in het geurrapport is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten en bevindingen en dat daarom geen representatief beeld zou zijn gegeven van de te verwachten geurbelasting.
2.6.2. Appellanten stellen voorts dat verweerder in voorschrift 6.1 ten onrechte heeft bepaald dat de verblijftijd van de rookgassen in de naverbrandingskamer één seconde dient te zijn, terwijl in de bijzondere regeling voor crematoria die in paragraaf F.3 van de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht (hierna: de NeR) is opgenomen, een naverbrandingstijd van anderhalve seconde is aanbevolen. Appellanten stellen tot slot dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de cumulatie van geurhinder vanwege het in werking zijn van de onderhavige inrichting en enkele agrarische bedrijven in de omgeving.
2.6.3. Verweerder heeft bij het stellen van de voorschriften ter beperking van geurhinder aansluiting gezocht bij de geuremissievrachten van de P60-, P80- en VP500H-oven die in het geurrapport zijn weergegeven. Verweerder heeft deze waarden in vergunningvoorschrift 6.1 overgenomen. In het geurrapport is voorts gesteld dat bij deze emissievrachten een geurconcentratie optreedt ter hoogte van de dichtstbijzijnde woningen van derden die lager is dan 1 geureenheid per m3 (g.e./m3) als 98-percentiel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich binnen zijn beoordelingsvrijheid op het standpunt kunnen stellen dat bij naleving van deze norm de vergunning wat betreft geurhinder niet behoefde te worden geweigerd dan wel dat aanvullende voorschriften dienden te worden gesteld.
Met betrekking tot het betoog dat een naverbrandingstijd van anderhalve seconde had moeten voorgeschreven, overweegt de Afdeling dat in de aanvraag is vermeld dat de rookgassen één seconde in de naverbrandingskamer verblijven. Nu bij deze naverbrandingstijd een geurconcentratie optreedt die lager is dan 1 g.e./m3 als 98-percentiel, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het voorschrijven van een langere naverbrandingstijd niet noodzakelijk is.
Wat betreft het betoog dat cumulatie van geurhinder zal optreden overweegt de Afdeling, gelet op het deskundigenbericht, dat de betrokken inrichtingen geen zodanig gelijke geurcomponenten uitstoten, dat deze wat betreft de geurbeleving als dezelfde geur is te beschouwen. Daarom moet worden aangenomen dat van cumulatie van geurhinder geen sprake kan zijn.
2.7. Appellanten vrezen stofhinder. Zij menen dat verweerder ten onrechte geen stoffilter heeft voorgeschreven.
2.7.1. Verweerder heeft bij het stellen van de voorschriften ter beperking van stofhinder aansluiting gezocht bij de emissiegegevens van de ovens die in de aanvraag zijn vermeld. In de aanvraag is voor de P60- en P80-ovens een emissievracht van 0,14 kilogram per uur en een emissieconcentratie van ten hoogste 50 mg/mo3 opgegeven. Voor de VP 500H-oven is een emissievracht van ten hoogste 0,19 kilogram per uur en een emissieconcentratie van ten hoogste 84 mg/mo3 vermeld. Verder heeft verweerder aansluiting gezocht bij de algemene emissie-eisen voor stof die worden aanbevolen in paragraaf 3.2.2 van de NeR. Hierin is – voorzover hier van belang – aanbevolen dat bij een emissievracht van minder dan 0,2 kilogram per uur, een emissie-eis van 50 mg/mo3 geldt.
2.7.2. In vergunningvoorschrift 3.2 heeft verweerder louter de bovengenoemde uurvrachten als emissiewaarden overgenomen. De Afdeling acht dit in beginsel in dit geval toelaatbaar, indien, gezien het door verweerder gekozen toetsingskader, een emissieconcentratienorm van 50 mg/mo3 wordt gewaarborgd door de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften.
In het deskundigenbericht is met betrekking tot de VP 500H-oven vermeld dat gedurende de eerste 75 minuten van een 2 tot 2,5 uur durende crematie van een paard een emissieconcentratie van 84 mg/mo3 optreedt. Om gemiddeld een emissieconcentratie van 50 mg/mo3 te kunnen waarborgen, dient in de resterende tijd een emissieconcentratie van 0,016 mg/mo3 te worden gerealiseerd, hetgeen blijkens het deskundigenbericht vrijwel niet mogelijk is.
Verweerder heeft evenwel geen aanleiding gezien maatregelen voor te schrijven waarmee een gemiddelde emissieconcentratie van 50 mg/mo3 kan worden bereikt. Hij heeft hiertoe betoogd dat de uurvrachten zeer laag zijn en dat het aanbrengen van een extra filter aanzienlijke kosten met zich brengt die niet in verhouding staan tot de vermeden emissie. In dit verband heeft hij er op gewezen dat de kosteneffectiviteit van een stoffilter ongeveer 60 euro per verwijderde kilogram stof bedraagt, waarmee de indicatieve referentiewaarde van 2,3 euro die in de NeR is genoemd, ruim wordt overschreden. Hij heeft daarom geen aanleiding gezien direct een stoffilter voor te schrijven. Omdat naar zijn mening evenwel andere nageschakelde technieken mogelijk zijn, heeft hij in voorschrift 7.2 onder meer bepaald dat hiernaar nader onderzoek moet worden verricht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder, daargelaten of omwille van de kosteneffectiviteit geen stoffilter dient te worden geïnstalleerd, onvoldoende onderzocht en gemotiveerd waarom in de tussenliggende periode geen andere voorziening kan worden voorgeschreven waarmee een lagere emissieconcentratie kan worden gewaarborgd. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht genomen.
2.8. Appellanten betogen dat eerst na goedkeuring van de emissiegegevens, die ingevolge voorschrift 7.3 worden verlangd, definitief vergunning had mogen worden verleend voor de P60- en P80-oven. Naar hun mening maakt vergunningvoorschrift 7.3 het mogelijk dat, ook indien is gebleken dat voorschrift 7.1 niet kan worden nageleefd, het gebruik van de ovens kan worden voorgezet.
In voorschrift 7.3 is – voorzover hier van belang - bepaald dat vergunninghoudster uiterlijk 1 januari 2007 de resultaten van een onderzoek moet overleggen naar de beperking van de stofemissie afkomstig van oven P-60 en P-80.
De Afdeling vat deze beroepsgrond aldus op dat appellanten van mening zijn dat onzeker is of de in voorschrift 7.1 gestelde normen kunnen worden nageleefd en dat zekerheid hieromtrent ten onrechte afhankelijk is gesteld van nader onderzoek.
Dit betoog faalt. Met het van kracht worden van de vergunning dienen de in voorschrift 7.1 gestelde emissienormen voor de P60-oven en de P80-oven te worden nageleefd. De Afdeling ziet, gezien het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan deze normen kan worden voldaan. Verweerder heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien de vergunning op dit punt te weigeren. Dat in voorschrift 7.3 is bepaald dat onderzoek moet worden gedaan naar verdere mogelijke beperkingen van de stofemissies doet hieraan niet af. De Afdeling merkt daarbij op dat ingevolge artikel 8.13, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer aan een vergunning voorschriften kunnen worden verbonden inhoudende dat metingen worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
2.9. Appellanten voeren aan dat een emissiemeetpunt in de vergunning had moeten worden vastgelegd.
In de voorschriften 6.4 en 7.4 is – voorzover hier van belang – bepaald dat het meetvlak zo veel mogelijk moet voldoen aan het gestelde in NEN-ISO 9096. De Afdeling leidt uit het deskundigenbericht af dat bij metingen conform deze norm gewaarborgd is dat een representatief beeld wordt gegeven van de geur- en stofemissies. Nu in de voorschriften 6.4 en 7.4 evenwel niet duidelijk is vastgelegd in hoeverre moet worden gemeten overeenkomstig de NEN-ISO 9096, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het beginsel der rechtszekerheid.
2.10. Het beroep is deels gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover niet is vastgelegd wanneer de ovens niet meer in werking mogen zijn, voor zover vergunning is verleend voor de VP 500H-oven en voor zover niet is vastgelegd dat conform de NEN-ISO 9096 dient te worden gemeten. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.11. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 9 december 2003, NR.MW02.4687, voor zover niet is vastgelegd wanneer de ovens niet meer in werking mogen zijn, voor zover vergunning is verleend voor de VP 500H-oven en voor zover niet is vastgelegd dat conform de NEN-ISO 9096 dient te worden gemeten;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 778,76, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 136,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Van Helvoort
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
255-361.