Uitspraak
200405911/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2004, kenmerk 2004-11.774/23, MV, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een varkensmesterij op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 7 juni 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 14 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 8 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2004, waar appellanten, waarvan [twee van de appellanten] in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.L.G. Modderman en ing. F. IJpelaar, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghouder als partij daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op een varkensmesterij voor het houden van 3.344 vleesvarkens.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
[Appellant 1] heeft geen bedenkingen ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan [appellant 1] redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep voorzover ingediend door [appellant 1] niet-ontvankelijk is.
[Appellant 2] heeft de gronden inzake strijd met het geldende bestemmingsplan, besmettingsgevaar voor dieren, cumulatieve stankhinder, ammoniak, gezondheid, geluidhinder, stofhinder, overlast door muizen, ratten en insecten, aantasting van het landschap en waardedaling van woningen niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan [appellant 2] redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep voorzover ingediend door [appellant 2] in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellanten stellen zich op het standpunt dat ten onrechte geen milieu-effectrapport is opgesteld nu in het onderhavige geval meer dan 3.000 vleesvarkens zijn aangevraagd en vergund. In dit verband betogen zij dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van 22 juli 1996 als datum van de aanvraag. Volgens appellanten is de aanvraag dusdanig gewijzigd dat sprake is van een nieuwe aanvraag, zodat ingevolge het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij besluit van 7 mei 1999 (hierna te noemen: het Besluit), het maken van een milieu-effectrapport voor een inrichting als de onderhavige verplicht is.
2.3.1. In artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten worden aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit en de bij dit Besluit behorende Bijlage, onderdeel C, onder 14, is in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met meer dan 3.000 plaatsen voor mestvarkens het maken van een milieu-effectrapport verplicht.
Ingevolge artikel II van de Wijzigingswet Wet milieubeheer blijft het vóór dat tijdstip geldende recht van toepassing, indien voor bedoeld tijdstip met betrekking tot een activiteit als bedoeld in artikel 7.2 of 7.4,
a. een aanvraag als bedoeld in artikel 7.28 is ingediend of door het bevoegd gezag ingevolge artikel 7.8d, vierde lid, van een beslissing mededeling is gedaan, of
b. mededeling is gedaan van een ontwerp onderscheidenlijk een voorontwerp van een besluit bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt en dit ontwerp onderscheidenlijk dit voorontwerp ter inzage is gelegd.
2.3.2. Blijkens de stukken is op 29 juli 1996 bij het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal een op 22 juli 1996 gedateerde aanvraag om een oprichtingsvergunning ingekomen. Op deze aanvraag is op 2 december 1997 door het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal beslist, welk besluit door de Afdeling bij uitspraak van 7 december 2000, no. E03.98.0102, is vernietigd. Daarna is de aanvraag op 21 juli 2003 met toepassing van artikel 2:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht doorgezonden aan verweerder. Na ontvangst van de aanvraag door verweerder heeft vergunninghouder op 15 oktober 2003 ter aanvulling/wijziging van de oorspronkelijke aanvraag het aanvraagformulier aangepast en daarbij enkele stukken gevoegd. De wijziging heeft onder meer betrekking op het huisvestingssysteem van de varkens.
De Afdeling is van oordeel dat het hier niet gaat om zodanige wijzigingen dat deze zich niet verdragen met de oorspronkelijke aanvraag. Daarnaast heeft vergunninghouder niet beoogd de aanvraag van 22 juli 1996 in te trekken of een geheel nieuwe aanvraag in te dienen. Nu bovendien de aanvulling/wijziging van de aanvraag heeft plaatsgevonden voordat het ontwerp van het bestreden besluit ter inzage is gelegd, is verweerder terecht voor de bepaling van het toepasselijke recht uitgegaan van 29 juli 1996 als de datum van indiening van de aanvraag. Gelet hierop wordt voldaan aan het bepaalde in voornoemd artikel II van de Wijzigingswet Wet milieubeheer. Het vóór 26 mei 1999 geldende recht is derhalve nog van toepassing.
Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Besluit en de bij dit Besluit behorende bijlage, onderdeel D, onder 2, zoals dit luidde ten tijde van de aanvraag, dient het bevoegd gezag in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een capaciteit van 5.000 mestvarkeneenheden of meer, te bepalen of vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
Niet in geschil is dat het vergunde veebestand overeenkomt met 2.389 mestvarkeneenheden. Gelet hierop heeft verweerder terecht geoordeeld dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit geen milieu-effectrapport behoefde te worden gemaakt. Dit beroepsonderdeel slaagt niet.
2.4. Appellanten betogen dat de oprichting van de onderhavige inrichting leidt tot een onaanvaardbare ammoniakuitstoot.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Interimwet moet een vergunning voor een veehouderij worden geweigerd, voorzover de ammoniakdepositie die de veehouderij kan veroorzaken op het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied, meer bedraagt dan de ingevolge de artikelen 4 tot en met 8 voor de betrokken veehouderij geldende waarde.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Interimwet, voorzover hier van belang, geldt voor een veehouderij als waarde voor de ammoniakdepositie: ten hoogste 15 mol.
2.4.2. Uit het bestreden besluit volgt dat de ammoniakdepositie op de dichtst bij de inrichting gelegen voor verzuring gevoelig gebieden, veroorzaakt door het thans vergunde veebestand, minder bedraagt dan 15 mol. Dit is door appellanten niet bestreden.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door de inrichting veroorzaakte ammoniakdepositie niet aan vergunningverlening in de weg staat. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellanten betogen onaanvaardbare enkelvoudige en cumulatieve stankhinder te ondervinden als gevolg van het in werking zijn van de onderhavige inrichting. Wat de enkelvoudige stankhinder betreft voeren zij aan dat verweerder de burgerwoningen in de omgeving van de inrichting ten onrechte als categorie III-objecten als bedoeld in de brochure Veehouderij en Hinderwet (hierna: de brochure) heeft aangemerkt. Volgens appellanten is er in de omgeving van de inrichting sprake van lintbebouwing, zodanig dat deze daardoor moet worden aangeduid als een categorie II-omgeving in de zin van de brochure. Voorts stellen appellanten zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte niet van de binnen de inrichting aanwezige mestkelder aan de voorkant van de stal als het voor stank relevante emissiepunt is uitgegaan. Daarnaast heeft verweerder volgens hen ten onrechte het voor stank relevante emissiepunt binnen de inrichting verlegd.
2.6.1. Verweerder heeft bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten enkelvoudige stankhinder de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn) gehanteerd. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën heeft hij de brochure toegepast.
Bij de beoordeling van de cumulatieve stankhinder heeft verweerder het rapport "Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij" (Publicatiereeks Lucht 46; hierna: het rapport) tot uitgangspunt genomen.
2.6.2. In het bestreden besluit heeft verweerder wat betreft de enkelvoudige stankhinder overwogen dat wordt voldaan aan de minimaal aan te houden afstand gemeten vanaf het dichtstbijgelegen emissiepunt van de varkensstallen tot aan de woning [locatie]. Deze woning dient volgens verweerder te worden ingedeeld in categorie III van de brochure.
Ten aanzien van de cumulatieve stankhinder heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat wordt voldaan aan de factor van 1,5 uit het rapport.
2.6.3. De Afdeling stelt aan de hand van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat de inrichting is gelegen in het buitengebied en dat in de nabije omgeving van de inrichting enkele burgerwoningen staan en enkele agrarische bedrijven zijn gevestigd. Deze burgerwoningen liggen verspreid en vertonen geen onderlinge samenhang, zodat naar het oordeel van de Afdeling niet gesproken kan worden van lintbebouwing dan wel van niet-agrarische bebouwingen die aan het buitengebied een bepaalde woonfunctie verlenen, zoals dat vereist is in een categorie II-situatie als bedoeld in de brochure. Gelet hierop heeft verweerder de omgeving van de inrichting terecht gerangschikt onder categorie III van de brochure.
Wat betreft de ondergrondse mestkelder blijkt uit de tekening behorende tot de vergunningaanvraag dat deze kelder onder een betonnen verharding is gelegen en daarmee volledig is afgesloten. Ter zitting is gebleken dat de beluchting van de kelder plaatsvindt door middel van een gesloten beluchtingssysteem. Appellanten hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van het openen van de mestkelder ten behoeve van het legen ervan, een dusdanige stankemissie optreedt dat gesproken zou moeten worden van een voor stank relevant emissiepunt in de zin van de Richtlijn. Voorzover appellanten nog hebben aangevoerd dat met het bestreden besluit ten onrechte het voor stank relevante emissiepunt binnen de inrichting is verlegd, volgt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat hiervan geen sprake is.
Wat betreft de cumulatieve stankhinder is de Afdeling uit hetgeen appellanten hebben aangevoerd, noch anderszins, gebleken dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor onaanvaardbare cumulatieve stankhinder niet behoeft te worden gevreesd.
Deze beroepsgronden falen.
2.7. Appellanten betogen geluidhinder te ondervinden van het in werking zijn van de onderhavige inrichting. In dit verband hebben zij aangevoerd dat de geluidnormen voor een landelijke omgeving teveel worden overschreden.
2.7.1. Verweerder heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten directe geluidhinder hoofdstuk 4 en hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (verder te noemen: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd.
In de Handreiking is bepaald dat zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld – zoals het geval is in de gemeente Stadskanaal – bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen.
Voor het maximale geluidniveau geldt op grond van de Handreiking een voorkeursgrenswaarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vermeerderd met 10 dB(A) en zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode ten hoogste aanvaardbaar.
2.7.2. Verweerder heeft bij het bepalen van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor woningen van derden aansluiting gezocht bij de in de Handreiking vermelde richtwaarden voor een landelijke omgeving. Deze kwalificatie van de omgeving van de inrichting is door appellanten niet bestreden.
Voor een landelijke omgeving gelden volgens de Handreiking als richtwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De ingevolge voorschrift 2.1.1 in acht te nemen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau komen met deze richtwaarden overeen.
Wat betreft het maximale geluidniveau overschrijden de in voorschrift 2.1.2 gestelde geluidgrenswaarden weliswaar de streefwaarden van 10 dB(A) boven de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, doch deze geluidnormen liggen onder de maximale geluidgrenswaarden uit de Handreiking.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 opgenomen geluidgrenswaarden toereikend zijn ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geluidhinder.
Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat de gestelde geluidgrenswaarden niet naleefbaar zouden zijn.
De voornoemde beroepsgrond treft geen doel.
2.8. Appellanten vrezen voor onaanvaardbare stofhinder als gevolg van het in werking zijn van de inrichting.
2.8.1. Ter voorkoming, dan wel voldoende beperking, van stofhinder heeft verweerder voorschrift 7.3 aan de vergunning verbonden.
Ingevolge voorschrift 7.3 moet hinderlijke stofverspreiding bij het vullen van silo’s worden voorkomen door het opvangen van het via ontluchting ontwijkende stof.
2.8.2. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd en ook overigens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen volstaan met voorschrift 7.3.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.9. Appellanten betogen dat als gevolg van de aanwezigheid van de inrichting er overlast van muizen, ratten en insecten zal ontstaan.
2.9.1. Ter voorkoming dan wel voldoende beperking van overlast van ongedierte heeft verweerder voorschrift 1.1.9 aan de vergunning verbonden. Ingevolge dit voorschrift moet het aantrekken van insecten, knaagdieren en ander ongedierte zoveel mogelijk worden voorkomen en moet zo vaak de omstandigheden daartoe aanleiding geven, doelmatige bestrijding van ongedierte plaatsvinden.
2.9.2. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter voorkoming dan wel voldoende beperking van overlast van ongedierte kan worden volstaan met het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.9. Deze beroepsgrond kan niet slagen.
2.10. Appellanten voeren aan dat door de oprichting van de inrichting het landschap wordt aangetast.
De Afdeling overweegt dat de beoordeling van dit bezwaar, gelet op de aard daarvan, primair dient plaats te vinden in het kader van planologische regelingen. Deze regelingen bieden het daartoe geschikte toetsingskader. In het kader van de Wet milieubeheer is hierbij slechts ruimte voor een aanvullende toets. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van zodanige aantasting van het landschap dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften. Deze beroepsgrond slaagt niet.
2.11. Appellanten betogen dat met de oprichting van de onderhavige inrichting de kans op het uitbreken van besmettelijke ziektes voor dieren zal toenemen.
De Afdeling is van oordeel dat besmettingsgevaar voor dieren weliswaar een onderwerp is dat in beginsel bij de bescherming van het belang van het milieu moet worden betrokken, maar dat dit in de eerste plaats regeling vindt in de regelgeving betreffende de dierengezondheid. Op grond van hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond om ervan uit te gaan dat het besmettingsgevaar voor dieren in het onderhavige geval zodanig is dat verweerder de vergunning om die reden, in verband met de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer in hun onderlinge samenhang bezien, had moeten weigeren dan wel nadere voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden. De beroepsgrond faalt derhalve.
2.12. Appellanten voeren aan dat het toenemende aantal verkeersbewegingen vanwege het in werking zijn van de inrichting zal leiden tot verkeersonveilige situaties op de [locatie], dat als gevolg van het in werking zijn van de onderhavige inrichting de waarde van hun woningen zal dalen, dat de aanwezigheid van de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat het in werking zijn van de inrichting zal leiden tot gezondheidsproblemen.
Deze gronden hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kunnen reeds om die reden niet slagen. Indien door het in werking zijn van de inrichting de verkeersveiligheid in het geding raakt, kunnen zonodig maatregelen in het kader van wegenverkeerswetgeving worden genomen. Het treffen van dergelijke maatregelen is in deze procedure geen onderwerp van geschil.
2.13. Het beroep voorzover ingediend door [appellant 1] is niet-ontvankelijk. Het beroep voorzover ingediend door [overige appellanten] is ongegrond. Het beroep voorzover ingediend door [appellant 2] is, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voorzover ingediend door [appellant 1], niet-ontvankelijk en, voorzover ingediend door [appellant 2], niet-ontvankelijk wat betreft de gronden inzake strijd met het geldende bestemmingsplan, besmettingsgevaar voor dieren, cumulatieve stankhinder, ammoniak, gezondheid, geluidhinder, stofhinder, overlast door muizen, ratten en insecten, aantasting van het landschap en waardedaling van woningen;
II. verklaart het beroep, voorzover ingediend door [overige appellanten], ongegrond en het beroep, voorzover ingediend door [appellant 2], voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. De Vink
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
154-443.