Uitspraak
200402224/1.
Datum uitspraak: 12 januari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging Wijkbewoners Heijplaat", gevestigd te Rotterdam,
2. de stichting "Stichting Volkshuisvestingsgroep WoonbronMaasoevers", gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2004, kenmerk 340472, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "IGAT B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de op- en overslag van afvalstoffen, (secundaire) grondstoffen en goederen in bulk, containers en/of andere daartoe geschikte ladingdragers of verpakkingen op het perceel [locatie] te Rotterdam. Dit besluit is op 6 februari 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 15 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2004, en appellante sub 2 bij brief van 16 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 17 maart 2004, beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 14 april 2004.
Bij brief van 1 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 9 september 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door P. Boukes, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. L.B. Sauerwein, advocaat te Amsterdam, en V.A. Dreissen en R.H. Schutte, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.P.A.H. van Erven, ambtenaar van de DCMR Milieudienst Rijnmond, en R. Balkema en A.B. de Jong, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellanten sub 1 en 2 hebben ter zitting hun beroep ingetrokken voorzover het de geluidvoorschriften betreft. Appellante sub 2 heeft haar beroep ook ingetrokken voorzover het betreft het rekening houden met bestaande rechten.
2.2. Volgens appellante sub 1 is onvoldoende gewaarborgd dat aan omwonenden van de inrichting, in het bijzonder bewoners van het Karapad en Rimmonpad, kennis is gegeven van de aanvraag of van het ontwerp van het bestreden besluit, nu publicatie heeft plaatsgehad in een blad waarvan de bezorging naar haar mening te wensen overlaat.
2.2.1. Ingevolge artikel 3:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover hier van belang, wordt van het ontwerp van het besluit mededeling gedaan door kennisgeving in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen op zodanige wijze dat het daarmee beoogde doel zo goed mogelijk wordt bereikt.
Blijkens de stukken is van het ontwerp van het besluit kennisgeving gedaan onder meer in het huis-aan-huisblad Groot Charlois. De Afdeling heeft geen concrete aanknopingspunten kunnen vinden om aan te nemen dat de bezorging van dat blad in het algemeen zodanige gebreken vertoonde, dat het niet had mogen worden gebruikt als middel ter bekendmaking van de terinzagelegging.
2.3. Appellante sub 1 betoogt verder dat het gemeentebestuur van Albrandswaard ten onrechte niet bij de totstandkoming van het bestreden besluit is betrokken.
2.3.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat vanwege het in werking zijn van de inrichting geen nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten in de gemeente Albrandswaard, zodat ook geen aanleiding bestond het college van burgemeester en wethouders van die gemeente te betrekken bij de totstandkoming van de onderhavige vergunning.
2.3.2. In artikel 7.2, tweede lid, aanhef en onder b, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer zijn met betrekking tot een aanvraag om een vergunning voor een inrichting waarvoor gedeputeerde staten bevoegd zijn, als bestuursorganen aangewezen die volgens artikel 8.7, derde lid, van de Wet milieubeheer bij de aanvraag moeten worden betrokken, burgemeester en wethouders van de gemeenten waarvan de grens op meer dan 200 meter en minder dan 10 kilometer ligt van de plaats van de inrichting, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat in redelijkheid niet te verwachten is dat de invloed van de belasting van het milieu, veroorzaakt door de inrichting, zich in die gemeenten zal doen gevoelen.
2.3.3. Ter zitting is gebleken dat de grens van de gemeente Albrandswaard op ongeveer 2,5 kilometer van de inrichting is gelegen. In hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in redelijkheid niet is te verwachten dat de invloed van de belasting van het milieu, in het bijzonder geurhinder, als gevolg van het in werking zijn van de inrichting zich op deze afstand zal doen gevoelen. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat het college van burgemeester en wethouders van Albrandswaard niet een op grond van artikel 8.7, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen bestuursorgaan is dat bij de totstandkoming van het bestreden besluit moest worden betrokken.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellante sub 2 kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.2. Hierin is, kort weergegeven, bepaald dat andere (afval)stoffen dan genoemd in voorschrift 1.1 mogen worden geaccepteerd nadat positief is beschikt op een daarvoor gedane melding als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer. De aanvraag om vergunning bevat volgens haar onvoldoende informatie over het afval waarop dit voorschrift betrekking heeft. De vergunning is volgens appellante, voorzover het dit afval betreft, ten onrechte niet geweigerd.
2.5.1. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1 worden de (afval)stoffen genoemd die direct in de inrichting mogen worden geaccepteerd. De Afdeling stelt vast dat de vergunning slechts acceptatie van deze afvalstoffen toelaat. Er is derhalve - anders dan appellante sub 2 kennelijk meent - geen vergunning verleend voor de acceptatie van andere afvalstoffen.
Dat in voorschrift 1.2 is vermeld dat andere afvalstoffen mogen worden geaccepteerd indien positief is beschikt op een daarvoor gedane melding als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer, maakt dat niet anders. Dit voorschrift voegt niets toe aan hetgeen rechtstreeks uit artikel 8.19 van de Wet milieubeheer voortvloeit. Het is wel in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer om een dergelijk voorschrift, dat inhoudelijk overeenkomt met de wettelijke regeling, aan de vergunning te verbinden.
Uit het voorgaande volgt dat het beroepsonderdeel van appellante sub 2 inzake voorschrift 1.2 slaagt en dat het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. Nu de aanhef van voorschrift 1.1 door het daarin opgenomen woord "direct" een verwijzing inhoudt naar voorschrift 1.2, dient de vernietiging eveneens betrekking te hebben op de aanhef van voorschrift 1.1. Voorzover de formulering van voorschrift 1.1 aansluit bij het te vernietigen voorschrift 1.2, dient het te worden aangepast in die zin dat daarin het woord "direct" komt te vervallen en dat duidelijk wordt dat slechts de in voorschrift 1.1 genoemde afvalstoffen in de inrichting mogen worden geaccepteerd. De Afdeling zal hierin zelf voorzien.
2.6. Appellante sub 2 meent dat verweerder onvoldoende voorschriften ter bescherming van het milieu heeft gesteld voor de acceptatie en opslag van stoffen die krachtens het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen niet als gevaarlijke afvalstof werden beschouwd, maar wel als gevaarlijke afvalstof zijn aangemerkt in de Regeling Europese afvalstoffenlijst.
2.6.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de afvalstoffen genoemd in voorschrift 1.1 al langere tijd in de inrichting mogen worden geaccepteerd en dat gelet op het voorzieningenniveau in de inrichting, de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden en de ervaring die reeds is opgedaan met de acceptatie van deze stoffen, verdergaande voorschriften met betrekking tot de acceptatie en opslag niet nodig zijn.
In hetgeen appellante sub 2 heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Het beroep is daarom in zoverre ongegrond.
2.7. Appellante sub 1 vreest stofhinder. Zij meent dat niet is gewaarborgd dat verspreiding van stof, eventueel met asbestdeeltjes, buiten de inrichting niet zal plaatsvinden.
2.7.1. Ter voorkoming dan wel voldoende beperking van stofhinder heeft verweerder de voorschriften 5.1 tot en met 5.6 aan de vergunning verbonden. Voorts heeft verweerder de voorschriften 11.5, 11.6 en 11.7 aan de vergunning verbonden voor het geval asbest wordt aangetroffen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gestelde voorschriften in combinatie met hetgeen in de aanvraag is vermeld over de mogelijkheid om stoffen nat te houden, toereikend zijn.
2.7.2. Ingevolge voorschrift 5.1 mag stofverspreiding buiten de inrichting niet plaatsvinden.
Ingevolge voorschrift 5.2 dient de buitenopslag van stuifgevoelige bulk-(afval)stoffen en goederen aan drie zijden van keerwanden te zijn voorzien.
Ingevolge voorschrift 5.3 mag de opslag van stuifgevoelige bulkstoffen/-goederen niet boven de keerwanden, als bedoeld in voorschrift 5.2, uitkomen.
Ingevolge voorschrift 5.4 moet binnen de inrichting een doelmatige windsnelheidsmeter aanwezig zijn.
Ingevolge voorschrift 5.5 dienen alle maatregelen opgenomen in paragraaf 3.8 van de NeR getroffen te worden om stofverspreiding zo veel mogelijk te voorkomen.
Ingevolge voorschrift 5.6 dienen activiteiten die binnen de inrichting plaatsvinden en stofoverlast buiten de inrichting veroorzaken, direct te worden beëindigd. Indien beëindiging niet direct kan plaatsvinden, dient in overleg met de directeur de beste oplossing te worden bepaald en direct te worden uitgevoerd.
2.7.3. Uit de stukken blijkt dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag voor de stofhinder de Nederlandse emissierichtlijnen Lucht (hierna: NeR) als uitgangspunt heeft genomen. In paragraaf 3.8.1 van de NeR zijn richtlijnen gegeven in de vorm van maatregelen ter beperking van diffuse stofemissies ten gevolge van handelingen met stuifgevoelige stoffen, welke zijn ingedeeld in vijf verschillende stuifklassen (S1 tot en met S5). Afhankelijk van de stuifgevoeligheid en bevochtigbaarheid van het materiaal en de activiteiten die in de inrichting plaatsvinden, moet worden nagegaan welke concrete voorschriften, zoals het bevochtigen, afdekken en afschermen van stuifgevoelige materialen, aan de vergunning dienen te worden verbonden.
2.7.4. Niet in het geding is dat het in werking zijn van de onderhavige inrichting verspreiding van stof met zich zal brengen. Dit kan met name worden veroorzaakt door het aan- en afvoeren en opslaan van bouw- en sloopafval en andere (afval)stoffen en het opwaaien van materiaal. Verweerder is niet nagegaan tot welke stuifklassen de in de inrichting aanwezige stoffen behoren en welke concrete maatregelen in dat kader in de NeR worden aanbevolen. Verweerder heeft in voorschrift 5.5 volstaan met een verwijzing naar paragraaf 3.8 van de NeR en heeft daarnaast nog een aantal voorschriften aan de vergunning verbonden.
Verweerder is daarmee bij het stellen van de voorschriften afgeweken van de NeR, waarin afhankelijk van de aard van het stuifgevoelige materiaal concrete maatregelen worden aanbevolen om stofhinder tegen te gaan. Gelet hierop berust het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
2.8. Appellante sub 1 vreest geurhinder. Zij acht de aan de vergunning verbonden voorschriften niet toereikend om geurhinder tegen te gaan.
2.8.1. Ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geurhinder heeft verweerder de voorschriften 1.11, 1.12 en 5.7 aan de vergunning verbonden.
Ingevolge voorschrift 1.11 mogen (afval)stoffen die rottings- en/of bedervingsgevoelig zijn niet losgestort worden op- en/of overgeslagen.
Ingevolge voorschrift 1.12 dienen de (afval)stoffen die rottings- en/of bedervingsgevoelig zijn, binnen een week weer doorgevoerd te zijn. Dreigt dit door onvoorziene omstandigheden niet haalbaar te zijn, dan dient dit, voor overschrijding van de termijn, gemeld te worden aan de directeur.
Ingevolge voorschrift 5.7 dient vergunninghoudster ervoor zorg te dragen dat geurhinder buiten de inrichting wordt voorkomen.
Naast de voorschriften 1.11 en 1.12, die specifiek betrekking hebben op rottings- en bedervingsgevoelige stoffen, heeft verweerder geen andere middelvoorschriften aan de vergunning verbonden om geurhinder tegen te gaan. Verweerder heeft hiervan afgezien omdat in de inrichting veel verschillende soorten afval mogen worden geaccepteerd en niet voor elke soort afval specifieke middelvoorschriften kunnen worden opgesteld. Door het verbinden van voorschrift 5.7 aan de vergunning acht verweerder voldoende gewaarborgd dat geen geurhinder buiten de inrichting zal optreden.
Gelet op de bescherming tegen geurhinder buiten de inrichting die wordt geboden door het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.7 en gelet op de door verweerder gegeven motivering ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het stellen van extra voorschriften om geurhinder tegen te gaan.
2.9. De beroepen zijn gedeeltelijk gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd voorzover het betreft de aanhef van voorschrift 1.1. De Afdeling zal op hierna te melden wijze op dit punt in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het in zoverre vernietigde besluit. Het besluit dient voorts te worden vernietigd voorzover het betreft de voorschriften 1.2 en 5.1 tot en met 5.6. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. De beroepen zijn voor het overige ongegrond.
2.10. Van proceskosten van appellante sub 1, die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 2 te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 20 januari 2004, kenmerk 340472, voorzover het voorschrift 1.1 wat de aanhef betreft en voorzover het de voorschriften 1.2 en 5.1 tot en met 5.6 betreft;
III. bepaalt dat de aanhef van voorschrift 1.1 als volgt komt te luiden:
"In de inrichting mogen na het van kracht worden van de vergunning, ten behoeve van op- en overslag, slechts de volgende (afval)stoffen worden geaccepteerd:";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit, voorzover dit wat voorschrift 1.1 betreft is vernietigd;
V. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 2 voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellante sub 2;
VIII. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 273,00 voor appellante sub 1 en € 273,00 voor appellante sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
w.g. Hennekens w.g. Van der Zijpp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2005
262-441.