Uitspraak
200403673/1.
Datum uitspraak: 19 januari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Kessel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 25 maart 2004 in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 augustus 2002 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Minister) het besluit van het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg (hierna: gedeputeerde staten) van 2 juli 2002 tot verlening van een verklaring van geen bezwaar voor het oprichten van een manege en een dierenartsenpraktijk ten behoeve van WIFRAMA BV en ruiterclub "De Maasruiters” op het perceel Keizersbaan, ongenummerd, te Kessel (hierna: het perceel), wegens kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid vervangen door een weigering van de verklaring van geen bezwaar.
Bij besluit van 7 maart 2003 heeft de Minister het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2004, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 27 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 28 april 2004, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 25 juni 2004 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door T.M.M. Sieben, wethouder, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. W.J.A. Vellekoop en drs. M.A.J. Burgering, beiden ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied” rust op het perceel de bestemming “Agrarische doeleinden A”. Het bouwplan is daarmee in strijd. Appellant heeft besloten ten behoeve van het bouwplan een vrijstellingsprocedure te voeren als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). Gedeputeerde staten hebben hiervoor bij besluit van 2 juli 2002 een verklaring van geen bezwaar verleend.
2.2. Ingevolge artikel 19a, negende lid, van de WRO, voor zover hier van belang, treedt het besluit van gedeputeerde staten tot verlening van de verklaring van geen bezwaar niet in werking, indien de inspecteur van de ruimtelijke ordening aan gedeputeerde staten te kennen heeft gegeven dat de beoogde vrijstelling in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid en gedeputeerde staten niettemin besluiten tot verlening van de verklaring van geen bezwaar. Gedeputeerde staten doen hiervan mededeling aan burgemeester en wethouders, onder gelijktijdige verzending van een afschrift aan de inspecteur van de ruimtelijke ordening.
Ingevolge het tiende lid, voor zover hier van belang, kan de Minister gedurende acht weken na verzending aan de inspecteur van de ruimtelijke ordening van de mededeling, bedoeld in het negende lid, het besluit van gedeputeerde staten vervangen door een eigen besluit, inhoudende weigering van de verklaring. Alvorens te besluiten hoort hij de Rijksplanologische Commissie en gedeputeerde staten.
2.3. Blijkens de Memorie van Toelichting bij artikel 19a, negende en tiende lid, van de WRO wordt met de daarin begrepen interventiemogelijkheid van de Minister aangesloten bij de in artikel 29 van Pro de WRO opgenomen bevoegdheid van de Minister om een besluit van gedeputeerde staten inzake goedkeuring van een bestemmingsplan dat in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid, te vervangen door zijn eigen besluit. In de wetsgeschiedenis van artikel 29 WRO Pro, die gelet op het vorenstaande evenzeer van betekenis moet worden geacht voor de onderhavige vervangingsbevoegdheid, wordt op meerdere plaatsen benadrukt dat deze bevoegdheid een zwaar middel is, dat slechts in uitzonderlijke situaties dient te worden toegepast. De beslissing van gedeputeerde staten moet een flagrante doorkruising van het nationaal ruimtelijk beleid betekenen, die de Minister niet voor zijn verantwoording kan nemen.
2.4. De Minister heeft de verklaring van geen bezwaar alsnog geweigerd, omdat deze zijns inziens in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid in de Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid, de Planologische Kernbeslissing Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (PKB Vinex) en de Planologische Kernbeslissing Actualisering van de Vinex (PKB Vinac)
2.5. Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid. Daartoe voert appellant aan dat niet voorbij kan worden gegaan aan de inmiddels verschenen Nota Ruimte, waarmee het bouwplan in overeenstemming is, en dat het bouwplan geen flagrante doorkruising is van de PKB Vinex.
2.5.1. Naar aanleiding van het controversieel verklaren van de in procedure gebrachte Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (later de Nota Ruimte) door de Tweede Kamer heeft het kabinet in zijn Stellingnamebrief van november 2002 aangegeven dat het nieuwe beleid nog geen vorm heeft gekregen en dat tot het moment dat zulks wel het geval zal zijn het vigerend nationaal ruimtelijk beleid geldt. Dit standpunt is niet onjuist. Nu ook ten tijde van de beslissing op bezwaar de Nota Ruimte nog niet was vastgesteld heeft de Minister het bouwplan terecht getoetst aan de PKB Vinex en de PKB Vinac. Appellant had in de bezwaarschriftenprocedure de gelegenheid om zienswijzen over de verhouding van het bouwplan tot dit geldende Rijksbeleid kenbaar te maken. Anders dan appellant stelt is de beslissing op bezwaar dan ook niet onzorgvuldig tot stand gekomen.
2.5.2. Ingevolge de PKB Vinex is het perceel gelegen in het landelijk gebied. Voor dit gebied zijn in hoofdstuk III.4.1. ontwikkelingskoersen opgenomen waarmee bij bestemming en inrichting rekening moet worden gehouden. Voor het perceel is de zogeheten gele koers van toepassing. Het nationaal ruimtelijk beleid waarop de Minister de weigering van de verklaring van geen bezwaar baseert is beschreven in hoofdstuk III.4.1., onder b, en hoofdstuk III.4.10.
Blijkens hoofdstuk III.4.1, onder b is in de gele koers de ontwikkeling van agrarische productiefuncties, geconcentreerd in regionale complexen, richtinggevend voor de ruimtelijke ontwikkeling. De functies worden in het hoofdstuk als volgt uitgewerkt:
”Agrarische productierichtingen, die zich in verband met regionale concentratie van kennis, kapitaal en afzetstructuur geconcentreerd in regionale complexen ontwikkelen, kunnen zich binnen gebieden met een gele koers optimaal ontwikkelen. Het betreft ondermeer de (glas)tuinbouw, de boomkwekerij, de bloembollenteelt en de intensieve veehouderij. Door deze geconcentreerde ontwikkeling blijft ruimte beschikbaar voor niet-agrarische functies.
Aan andere functies, zoals natuur, recreatie en energievoorziening wordt binnen deze gebieden alleen ruimte geboden wanneer zij in hydrologisch en landschappelijk duidelijk begrensde eenheden kunnen worden gesitueerd zodat ze ecologisch beheerbaar en handhaafbaar zijn (gescheiden van de omgeving), en de ontplooiingsmogelijkheden van de agrarische complexen niet wezenlijk in de weg staan”.
“Nieuwbouw voor woningen en voor bedrijfsvestigingen wordt in het buitengebied tegengegaan, voor zover deze geen functie hebben voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse”, aldus hoofdstuk III.4.10
2.5.3. Een dierenartsenpraktijk en binnenmanege behoren niet tot de in hoofdstuk III.4.1 genoemde agrarische productiefuncties omdat er geen agrarische producten worden voortgebracht. Dat het project aan de agrarische sector is gelieerd, zoals appellant betoogt, doet daar niet aan af. Zoals uit de PKB Vinex blijkt en ook niet in geschil is, ziet de recreatieve functie in hoofdstuk III.4.1. op openluchtrecreatie en toeristische recreatie. Hiertoe kunnen een binnenmanege voor een ruiterclub en een dierenartsenpraktijk evenmin worden gerekend.
Het vorenstaande brengt met zich dat de manege en de dierenartsenpraktijk geen enkele functie hebben voor de agrarische bedrijfsvoering of het beheer van het gebied ter plaatse als bedoeld in hoofdstuk III 4.10. Dat, zoals appellant aanvoert, ter compensatie voor het bouwplan bos wordt aangelegd en werkgelegenheid wordt geschapen, het project economisch en maatschappelijk uitvoerbaar is en ruimte biedt aan andere economische dragers dan de agrarische sector alsmede een positieve invloed zou hebben op de toeristisch-recreatieve voorzieningen, doet daar niet aan af.
2.5.4. De Minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de gebouwen, met een volume van 8500 m3, een substantiële bouwkundige ingreep van niet-agrarische aard in het buitengebied vormen die zich niet verdraagt met de gele koers in de PKB Vinex. Deze koers is in de PKB Vinex aangemerkt als een beslissing van zodanig belang dat ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 afwijking daarvan slechts mogelijk is door intrekking of herziening van de PKB Vinex.
Onder deze omstandigheden moet met de rechtbank worden geoordeeld dat de Minister terecht heeft gesteld dat het besluit van gedeputeerde staten van 2 juli 2002 in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid. De stelling van appellant dat het nationaal belang hier niet in het geding is, omdat het project zich op een ander schaalniveau beweegt kan dan ook niet worden gevolgd. Het betoog faalt derhalve.
2.6. Appellant betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de Minister ook andere middelen had kunnen inzetten.
Dienaangaande overweegt de Afdeling dat de in artikel 19a, tiende lid, van de WRO neergelegde vervangingsbevoegdheid blijkens de wetsgeschiedenis is opgenomen om de Minister in staat te stellen in geval van flagrante doorkruising van het nationaal ruimtelijk beleid reeds in het bestuurlijke traject in te grijpen. Deze bevoegdheid bestaat derhalve naast de mogelijkheid die de Minister heeft om vanuit zijn verantwoordelijkheid voor een goede ruimtelijke ordening de rechtmatigheid van een bouwvergunning bij de bestuursrechter te bestrijden op andere gronden dan in artikel 19a omschreven. Nu de beoogde bouw in kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid is, heeft de Minister van de voor deze situatie bedoelde vervangingsbevoegdheid gebruik kunnen maken.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
w.g. Van den Brink w.g. Schortinghuis
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2005
66-429.