Uitspraak
200403302/1.
Datum uitspraak: 2 februari 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], gevestigd te [plaats] en wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2004, kenmerk MW02.45081, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan ATop Recycling een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het op- en overslaan, sorteren en bewerken van afvalstoffen aan de Aalsvoort ong., kadastraal bekend gemeente Lochem, sectie AB, nummer 334. Dit besluit is op 11 maart 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 20 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 21 april 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 9 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 13 oktober 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door ing. A.A. Sulter en ing. M. Cromsigt, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, vertegenwoordigd door ing. E.G.M. Bonekamp, gemachtigde, en [directeur].
2. Overwegingen
2.1. In de inrichting, die is gesitueerd op het niet-gezoneerde industrieterrein Aalsvoort-West, vindt de be- en verwerking van bouw- en sloopafval tot granulaten plaats. De inrichting omvat onder andere een bedrijfshal, een kantoor, een weegbrug, een houtshredderinstallatie en een puinbreekinstallatie.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de grond inzake het Besluit luchtkwaliteit niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellanten betogen dat verweerder de aanvraag om vergunning niet in behandeling had mogen nemen, nu deze volgens hen niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb). In dit verband stellen zij dat bij de aanvraag een kopie van de aanvraag om bouwvergunning en een volledige tekening van de inrichting ontbreekt, zodat de aard van de aangevraagde activiteiten en de plaats waar deze precies plaatsvinden onduidelijk is. Verder voeren zij aan dat de aanvraag niet de gegevens bevat als genoemd in artikel 5.11, aanhef en onder c, van het Ivb.
2.3.1. In artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Ivb is bepaald dat de aanvrager in of bij een aanvraag vermeldt de indeling, de uitvoering, de activiteiten en de processen in de inrichting en de ten behoeve daarvan toe te passen technieken of installaties, waaronder begrepen de wijze van energievoorziening, voorzover die redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor de beoordeling van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting kan veroorzaken.
In artikel 5.3 van het Ivb is bepaald, voorzover hier van belang, dat in gevallen waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet, de aanvrager een afschrift van de aanvraag om bouwvergunning aan het bevoegd gezag verstrekt gelijktijdig met de indiening van die aanvraag, indien de aanvraag om bouwvergunning niet tegelijk met de aanvraag om milieuvergunning wordt ingediend.
In artikel 5.11 van het Ivb is, voorzover hier relevant, bepaald dat indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting, die behoort tot een categorie als genoemd in bijlage I, onder 28.4, de aanvrager in of bij de aanvraag vermeldt:
c. de wijze van financiering van de activiteiten, alsmede een schatting van de omvang van de investeringen die worden gedaan.
2.3.2. Blijkens de stukken is de inrichtingstekening behorende bij de aanvraag om milieuvergunning van 29 oktober 2002, die verscheidene malen is aangevuld, op 14 oktober 2003 gereviseerd. Het betreft de tekening, zoals ingediend bij de herziene aanvraag om vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De inrichting dient ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1 overeenkomstig deze tekening te worden ingericht en in werking te zijn. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de aanvraag onvoldoende inzicht geeft terzake van de in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Ivb genoemde zaken.
Op grond van de stukken moet worden vastgesteld dat de aanvrager niet gelijktijdig met de indiening van de aanvraag om een bouwvergunning op 18 juni 2003 een afschrift van die aanvraag aan verweerder heeft toegezonden. Voorts moet worden vastgesteld dat de aanvraag in beperkte mate inzicht verschaft in de omvang van de te plegen investeringen voor realisatie van voorzieningen en derhalve niet alle gegevens bevat, genoemd in artikel 5.11, aanhef en onder c, van het Ivb. Hoewel op deze onderdelen niet aan de eisen van het Ivb is voldaan, heeft verweerder, gelet op de overige in de aanvraag vermelde gegevens, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor het milieu. Gelet op artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft verweerder de aanvraag dan ook in redelijkheid in behandeling kunnen nemen.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten betogen – kort weergegeven - dat het in werking zijn van de inrichting, met name in de avondperiode wanneer in de buitenlucht puin wordt gebroken, onaanvaardbare geluidoverlast ter plaatse van de woningen aan de [locatie] zal veroorzaken. In dit verband voeren zij aan dat de uitgevoerde metingen van het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet representatief zijn, en dat deze om die reden niet konden dienen als uitgangspunt bij de vaststelling van de geluidgrenswaarden. Verder trekken appellanten de conclusies van het bij de aanvraag behorende geluidrapport van Akoestisch Buro Tideman in twijfel. Tevens zijn zij van mening dat bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte geen rekening is gehouden met de, nabij de inrichting gelegen bedrijfsgebouwen van DeliXL en Mepal B.V. en een sociale werkplaats, die naar hun mening als (geluid)gevoelig zijn aan te merken. Gelet op deze aspecten is volgens appellanten nader onderzoek aangewezen.
2.5.1. Ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geluidhinder heeft verweerder onder meer de voorschriften 4.1 en 4.2 aan de vergunning verbonden, waarin bij een aantal beoordelingspunten grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau zijn weergegeven.
Voor de vaststelling van de waarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau heeft verweerder aansluiting gezocht bij het ter plaatse heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid. De metingen naar het referentieniveau van het omgevingsgeluid zijn blijkens de stukken met in achtneming van de Handleiding Il-HR-15-01 “Richtlijnen voor karakterisering en meting van het omgevingsgeluid” door de provincie Gelderland uitgevoerd.
De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd, gelet op het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat deze metingen niet representatief zijn, dan wel dat de uitkomsten hiervan, welke zijn neergelegd in een rapport van maart 2003, niet juist zijn, zodat voor verweerder geen reden bestond in zoverre nader onderzoek te verrichten. Voorts vallen de in voorschrift 4.2 opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau ter plaatse van de woningen [locatie 1] en [locatie 2] binnen de marges die in de, door verweerder gehanteerde, Handreiking industrielawaai en vergunningverlening als maximaal aanvaardbaar zijn aangemerkt.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich, gezien het door hem gehanteerde beoordelingskader, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gestelde geluidgrenswaarden ter plaatse van de woningen aan de [locatie] een toereikend beschermingsniveau bieden.
2.5.2. Ter bepaling van de feitelijke geluidbelasting vanwege de inrichting is verweerder uitgegaan van de uitkomsten van een door Akoestisch Buro Tideman verricht akoestisch onderzoek. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een bij de aanvraag behorend rapport van 13 juni 2003.
In het deskundigenbericht is vermeld dat meetpunt 4 uit het akoestisch onderzoek ten onrechte niet op de maatgevende gevel van de [locatie 2] is gelegd. Dit leidt volgens het deskundigenbericht, gelet op het gehanteerde akoestische rekenmodel, tot de conclusie dat de geluidbelasting ter plaatse van deze gevel 1,5 dB(A) hoger uitvalt dan vermeld in het geluidrapport, waardoor de gestelde geluidgrenswaarde van 36 dB(A) in de avondperiode niet kan worden nageleefd. Aan de gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de dag- en nachtperiode kan wel worden voldaan, aldus het deskundigenbericht.
2.5.3. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat, zelfs indien de woning aan de [locatie 2] bij de beoordeling wordt betrokken, dit niet tot gevolg heeft dat de grenswaarde voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de avondperiode wordt overschreden. Nu het hier een woning in een voormalige varkensschuur, bestaande uit één bouwlaag, betreft, dient volgens verweerder bij de bepaling van de geluidbelasting te worden uitgegaan van een andere beoordelingshoogte dan gehanteerd in het geluidrapport, namelijk 1,5 meter boven maaiveld. Uit nadere berekeningen is gebleken dat uitgaande van deze verlaagde beoordelingshoogte, de inrichting in de avondperiode in werking kan zijn zonder de geldende geluidgrenswaarde ter plaatse van de woning aan de [locatie 2] te overschrijden.
Appellanten hebben dit ter zitting niet weersproken. Ook overigens is de Afdeling niet gebleken van de onjuistheid van deze stelling van verweerder. Dit in aanmerking genomen moet het er, gelet op de overige bevindingen in het deskundigenbericht ter zake van de conclusies in het bij de aanvraag behorende geluidrapport, voor worden gehouden dat na het treffen van de in de vergunning voorgeschreven maatregelen rondom de puinbreker, ter plaatse van woningen van derden zowel aan de gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, als aan de gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau kan worden voldaan. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder ten aanzien van dit aspect nader onderzoek had moeten verrichten.
2.5.4. Evenmin acht de Afdeling in dit geval nader onderzoek door verweerder naar de geluid- en trillingbelasting, die optreedt als gevolg van het in werking zijn van de inrichting ter plaatse van de nabijgelegen bedrijfsgebouwen, aangewezen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder in het bestreden besluit, door tevens geluidgrenswaarden ter plaatse van enkele referentiepunten rondom de inrichting voor te schrijven en aan het gebruik van de puinbreekinstallatie beperkingen en voorwaarden te stellen, in voldoende mate aandacht besteed aan de desbetreffende, op het industrieterrein gelegen (geluid)gevoelige objecten. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de gestelde geluid- en trillinghinder ter plaatse van de bedrijfsgebouwen niet zodanig is dat hierom vergunning moet worden geweigerd of dat aanvullende voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden.
2.6. Ten aanzien van het betoog van appellanten dat, gelet op de omringende natuurgebieden en landelijke omgeving, nader geluidonderzoek moet worden verricht, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat hiervoor geen noodzaak bestaat nu de inrichting niet is gelegen in of in de onmiddellijke nabijheid van een milieubeschermingsgebied.
2.7. Voorzover appellanten beogen te stellen dat nader onderzoek moet worden verricht naar trillinghinder ter plaatse van woningen van derden, overweegt de Afdeling dat in het deskundigenbericht is vermeld dat, gelet op de aard van de ondergrond en de afstand tot woningen van derden, geen trillinghinder zal optreden. Het is de Afdeling niet gebleken dat deze bevinding onjuist is. Verweerder heeft het dan ook terecht niet nodig geacht om voorschriften ter voorkoming van trillinghinder ter plaatse van woningen van derden aan de vergunning te verbinden, dan wel op dit punt nader onderzoek te doen.
2.8. Appellanten betogen voorts dat de aan de vergunning verbonden voorschriften ontoereikend zijn om stofoverlast tegen te gaan.
2.8.1. Verweerder heeft in hoofdstuk 7 van de vergunning een aanzienlijk aantal voorschriften gesteld ter voorkoming dan wel voldoende beperking van stofhinder. Daarbij heeft hij aansluiting gezocht bij de aanbevelingen uit de Nederlandse emissie Richtlijnen Lucht (hierna: de NeR).
In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat deze voorschriften de maatregelen en voorzieningen bevatten die in de NeR voor een situatie als hier aan de orde, worden aanbevolen. Voorts is geconcludeerd dat, gelet op de maximale opslagruimte en de hoogte die dan bereikt kan worden, alsmede de verplichting tot besproeiing of afdekking van stuifgevoelig materiaal, de vergunning voldoende waarborgen biedt om stofhinder naar de omgeving te voorkomen.
Appellanten hebben geen steekhoudende argumenten naar voren gebracht die reden geven om te twijfelen aan deze conclusies in het deskundigenbericht. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat mogelijke stofhinder voldoende wordt voorkomen dan wel beperkt.
2.9. Appellanten stellen verder dat onderzoek had moeten worden gedaan naar de mogelijke emissie van asbestvezels.
Verweerder stelt dat uitsluitend vergunning is verleend voor het opslaan en overslaan van asbest. Op grond van de voorschriften 10.22 en 10.23 dienen asbest en asbesthoudende afvalstoffen te worden behandeld en opgeslagen overeenkomstig het Asbestverwijderingsbesluit 1993. Deze voorschriften bieden volgens verweerder voldoende waarborg om emissie van asbestvezels tegen te gaan, zodat nader onderzoek niet nodig is.
Het beroep van appellanten geeft geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder dit, in het deskundigenbericht onderschreven, standpunt niet in redelijkheid heeft kunnen innemen.
2.10. Appellanten stellen voorts dat in de considerans van het besluit een opmerking had moeten worden gemaakt ten aanzien van de in- en uitvoer van bouw- en sloopafval en de hiervoor benodigde verklaring van geen bezwaar op grond van de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen.
Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de ter beoordeling staande vergunning. Overwegingen kunnen van belang zijn voor de motivering van een besluit, maar komen niet voor vernietiging in aanmerking. Reeds hierom treft de beroepsgrond geen doel.
2.11. Appellanten stellen verder dat de beschrijvingen van het acceptatie- en verwerkingsbeleid, de administratieve organisatie en de interne controle in de aanvraag onvoldoende zijn, en dat verweerder daardoor niet verantwoord op de aanvraag heeft kunnen beslissen.
2.11.1. Verweerder stelt dat het Landelijk Afvalbeheerplan (hierna: het LAP), op grond waarvan vergunninghouder dient te beschikken over een gespecificeerde schriftelijk vastgelegde acceptatie- en registratieprocedure, gedurende de vergunningprocedure in werking is getreden. Op het moment van het indienen van de aanvraag kon dit derhalve nog niet bij de ontvankelijkheidstoets worden meegenomen. Aangezien nadien is gebleken dat de beschrijving van de procedures van acceptatie, administratie en interne controle in de aanvraag niet voldeed aan de uitgangspunten van het rapport “De verwerking verantwoord” zoals genoemd in het LAP, heeft verweerder het nodig geacht in de vergunningvoorschriften 9.19 tot en met 9.35 vast te leggen dat een nieuwe beschrijving van het acceptatie- en verwerkingsbeleid en de administratieve organisatie en interne controle, die moet voldoen aan de daarvoor gestelde randvoorwaarden, ter goedkeuring aan hem moet worden voorgelegd.
2.11.2. De Afdeling constateert dat de in de aanvraag opgenomen beschrijving van procedures van acceptatie en administratie niet geheel in overeenstemming is met de randvoorwaarden uit het rapport “De verwerking verantwoord”. In de voorschriften 9.19 tot en met 9.35 zijn om die reden procedures met betrekking tot de acceptatie en verwerking van afvalstoffen en de administratie en interne controle, welke zijn ontleend aan evengenoemd rapport, voorgeschreven, en is bepaald dat de beschrijving van deze procedures ter goedkeuring aan verweerder moet worden toegezonden. Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat verweerder met zijn motivering in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat de voorgeschreven procedures toereikend zijn ter bescherming van het milieu. Niet aannemelijk is geworden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen stellen dat de mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu die kunnen ontstaan in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van het goedkeuringsbesluit, niet zodanig zijn dat de vergunning geen toereikend beschermingsniveau biedt.
2.12. Appellanten betwijfelen of aan de voorschriften 2.15 en 2.16 kan worden voldaan, nu de bouw van een kantoorruimte op zich laat wachten.
Ingevolge de voorschriften 2.15 en 2.16 moet in de inrichting een milieulogboek worden bijgehouden, dat vijf jaar moet worden bewaard en te allen tijde beschikbaar moet zijn voor inzage.
De Afdeling overweegt dat op grond van deze voorschriften niet is vereist dat het milieulogboek in de kantoorruimte aanwezig moet zijn. Het is de verantwoordelijkheid van vergunninghouder te bepalen waar de administratie in de inrichting wordt bewaard. Hetgeen appellanten hebben aangevoerd geeft geen reden om aan te nemen dat bovengenoemde voorschriften niet zouden kunnen worden gehandhaafd.
2.13. Appellanten stellen verder dat het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: het Bureau) om advies had moeten worden gevraagd, omdat vergunninghouder volgens hen milieumisdrijven heeft gepleegd.
2.13.1. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer kan de vergunning tevens worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur heeft het Bureau tot taak aan bestuursorganen, voorzover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of over de ernst van de feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 3, zesde lid.
2.13.2. Blijkens de stukken heeft vergunninghouder op een ander perceel dan waarvoor thans vergunning is verleend activiteiten ontplooid zonder daarvoor over een milieuvergunning te beschikken.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit nog geen aanleiding geeft om aan te nemen dat ernstig gevaar bestaat dat vergunninghouder de onderhavige beschikking mede zal gebruiken om strafbare feiten te plegen dan wel uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten. Volgens verweerder is de gepleegde overtreding met medewerking van vergunninghouder beëindigd en zijn er geen aanwijzingen dat opnieuw overtredingen van de Wet milieubeheer zullen plaatsvinden.
Appellanten hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat verweerder zich met zijn motivering niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen gegronde redenen bestaan om het Bureau, alvorens vergunning te verlenen, om advies te vragen.
2.14. Voorzover appellanten tot slot nog beogen te stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet handhaafbaar zijn, overweegt de Afdeling, gelet op het deskundigenbericht, dat daarvoor geen aanknopingspunten bestaan.
2.15. Het beroep is derhalve, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voorzover het de grond inzake het Besluit luchtkwaliteit betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2005
334.